不起诉裁量权审查机制的本土化构建
刘磊
【摘要】检察官不起诉处分因具有司法处分性质而易对诉讼当事人权利产生影响，用之不当则会对起诉法定原则产生冲击。我国目前不起诉率偏低，并不意味着我国检察机关不起诉裁量权小于欧美国家。相当国家为监督制衡不起诉决定，通过“强制起诉程序”、“准起诉程序”、“检察审查会”、“大陪审团”等制度来防范不起诉裁量权的滥用。我国未来的不起诉制度改革可以对重大案件建构起本土化的强制起诉程序，设置专门的检察审查会监督不起诉决定。
【关键词】不起诉；强制起诉程序；准起诉程序；检察审查会
【全文】
刑事不起诉是指：“检察官对于终结侦查之案件，因认为欠缺法律上提起公诉之要件，或其起诉并不相当，而不予起诉者。”[1]受刑法大师李斯特等人的学说影响，德国于1924年正式在其《刑事诉讼法》中设置“微罪不起诉”，之后又进一步扩张不起诉裁量权的范围，增订“暂缓不起诉”、“政治原因不起诉”、“国外行为不追诉”、“不重要的附加刑”等不起诉法条。[2]我国于晚清变法时期受日本影响而间接继受德国式的不起诉制度，但因立法之初对欧陆检察官制度的目的与精髓缺乏深度研讨，我国现行的不起诉制度其实一直存在着一定的隐忧。其实，不起诉裁量权虽有“案件分流”、“去犯罪标签化”、“损害回复”等功效，检察官不起诉处分权因其司法权特征而直接涉及诉讼当事人实体权利与程序权利。以大陆法系检察制度而论，在“上命下从”式的检察一体化体制下，检察官的不起诉载量权如何经受“起诉法定原则”与分权制衡原理的检验尚需具体考察。从欧美国家的先进法制以观，唯有合理地建构起相应的分权制衡机制防范不起诉裁量权的可能滥用，才能使检察官在恪守起诉法定原则的前提下实现不起诉背后的刑事政策。
一、审查不起诉裁量权之必要性
纵观东方法文化下的日本检察制度史，即使是在借鉴欧美经验实现法制现代化后，日本刑事司法史上的“检察丑闻”并未绝迹。因日本在借鉴美国宪政与德国法制上存在着若干先天上的不足，加之东方民族“义理观”等法文化的影响，日本的检察官虽受严格的法律训练并有较高的法律素养，但在特定的刑事案件中仍然选择“明哲保身”，以不起诉处分来放纵犯罪的大腕人物。
（一）对起诉法定原则的可能损害—以日本的“造船疑狱”为例
1.“造船疑狱”的始末
1953年，日本造船海运业界的巨头们为了争取国家补助资金，以巨额贿赂疏通日本党政界的高级要员，最终使自由党把持的议会通过了海运业资金援助法案。不料东窗事发，政治内幕被媒体披露，引起公众的强烈愤慨，当时民意支持检察官全力调查以使案件水落石出。日本检察界原本希望借此案洗涮“大浦案”的耻辱，东京地方检察处最初了下定决心追根究底。随着调查的深入，案件涉及日本首相吉田茂心腹池田勇人等众多自由党要员，日本检方查出自由党干事佐藤荣作等议员收受贿赂达一亿日元以上。该案发生后，吉田茂内阁濒临倒台的危机，政治丑闻也使舆论鼎沸，民众对政坛垢病不已。不料，吉田茂内阁不但不引咎辞职，反而厚颜无耻地责令法务大臣犬养健干涉检察总长，企图直接干涉检察官的侦查与起诉。本来，日本检察总长佐藤藤佐应当根据宪法中的检察独立拒绝法务大臣指令，但佐藤检察长却奉“大事化小、小事化了”的思路而委曲求全，顺从日本自由党内阁的指令将刑事侦查不了了之。当舆论问及对涉案议员不起诉的原因时，佐藤检察长竟借口“侦查秘密”与“职务秘密”而掩护政府。在该案中，日本检察官的不起诉决定成了政治丑闻的遮羞布，放纵了“吞舟之鱼”（涉案的大人物）。日本检察总长在该案中出尔反尔，前后的陈述自相矛盾：一方面主张检察权为行政权，即接受行政内阁下法务大臣的指令；另一方面却又主张检察权、公诉权为“准司法权”，检察长拒绝接受在野反对党的质询，更拒绝作证。总体而论，日本检察机关在“造船疑狱”中担当了不光彩的角色，使得该案成为日本检察制度史上的又一丑闻。[3]东京地检的“奉命不起诉”是对现代起诉法定原则的侵害，引起日本国民对检察官的轻蔑，司法权威则因此扫地。
2.对日本检察官“奉命不起诉”的分析
（1）“奉命不起诉”架空了起诉法定原则。
如果检察官一方面标榜“客观中立”，另一方面却完全听命于上级检察机关的意志，其不起诉决定的合法性会令人生疑。“检察一体化”固然是欧陆检察系统的组织原则，但检察一体化并非意味着上级检察官可以绕过宪政与法律任意介入下级检察官的具体办案。日本检察官在“造船疑狱案”中奉行的检察一体化，其实是等于将自身视为上命下从的行政官僚，起诉法定原则与国家的“法秩序”只能退居其次。姑不论上级检察机关的决定是否合理，在德国刑事司法中，下级检察官也并非是消极服从上级检察官的走卒，检察官是“法律的守护人”而非政治的传声筒。检察一体化的目的原本是为检察组织的统一化与实现追诉政策的统一性，并非是使整个检察系统沦为彻底的行政机关。一国的立法目的与保护法益，有赖于司法人员办案中恪守法定义务，如果允许检察官对所有的案件裁量不起诉，造成的负面结果不仅是国民对司法权威的质疑，还会使国家的刑罚权空洞化。
