（一）制度变迁的背后
“法人股个人持有”现象产生于企业股份制改革初期，国家实行“股权分置”机制。当时采用“股权分置”方案的原因首先在于，决策者担心在证券市场建立之初，如果一步到位地对企业实行股份“全流通”改造将会弱化公有制经济在企业产权结构中的主导地位，或者导致国有资产的流失，这可能给改革带来阻力。[32]其次，证券市场的建立在当时是一种前所未有的尝试，它能否与中国的政治、经济体制相融合还需检验，而采用逐步过渡的“股权分置”方案可以减少多方面风险。再次，市场对股票供给的接受显然需要一个过程，如果在改革初期就采取股份“全流通”方式，会导致证券市场在短时间内供过于求。
国家以“股权分置”机制对企业实行股份制改造的思路，与三十年来中国经济改革实践的一般规律具有内在一致性。所谓“一般规律”是指，由于中国的经济体制改革是一场有别于传统西方国家历史经验的重大变革，而这场改革本身又没有现成的经验模式可以复制，因此为减少改革阻力以及防止社会风险，国家只能以渐进式的制度变迁作为路径，以“试点—推广”和“试错—纠正”作为改革推进的方法，以及以“差异并存、逐步统一”（俗称“双轨制”）作为过渡时期制度安排的模式。实践证明，这种渐进式的策略对及时纠正改革过程中出现的各种“错误探索”显然具有积极作用。
渐进式改革策略尽管卓有成效，但并非完美无缺，因为它在有效推进改革的同时也经常给改革本身带来其它难题。一个突出的表现是，国家在很多领域采取的“双轨制”虽然有助于制度改革的平稳过渡，但却可能导致同一时期、同一市场中存在不同的定价机制，以及导致不同定价机制之间出现“寻租”空间。如果相应的法律监督机制不完善，那么“双轨制”将很可能演变为市场主体寻求法律规避以牟取个人私利的机会。如果单纯从法律规范分析层面来理解，或许其应当受到否定评价；但从经济规律的角度它却具有一定的必然性，因为这是市场逻辑自我演绎的结果，也是市场对那些不符合效率的资源配置机制的一种自我矫正。
再回到“股权分置机制”，它实际上也是一种“双轨制”，本质是把同一企业的股份按照市场主体的身份区别成不同类别，把法人股配置给法人单位，而把个人股配置给自然人。这种实践至少存在两个弊端：一是“股权分置”并没有真实反映证券市场的供需状况，因为法人单位虽然获得了法人股认购权，但实际上他们需求有限，而自然人虽然对法人股有需求，却未能获得认购权；二是“股权分置”导致了被限制流通的国家股、法人股与可以自由流通的个人股之间存在很大的价格差异。由此可见，“股权分置”并没有把有限的资源配置给最需要的市场主体，这种缺陷不是根源于市场本身，而是国家运用政策手段替代市场机制（至少是部分的替代）的结果。除非法律监督严格有效，否则市场完全有可能自发地对这种不符合经济规律的制度进行矫正。这种矫正的形式之一就是市场主体通过私下合谋共同进行法律规避。
我国企业股份制改革初期的相关立法是在一种“两难”背景下产生。一方面，中国经济体制改革的主要目标是建立市场经济体制，与此相关的制度安排本来应当按照市场经济规律进行设计和运作；但另一方面，现实国情又决定了这种改革不能一步到位。这就意味着在理想与现实之间，企业股份制改革必然要经历一个混合着市场机制与手段的转型期，而这种混合性所导致的结果则是，实践中很可能出现制度逻辑的冲突，进而抑制了相关制度的实施效率。
（二）国家的立场
换一个角度分析问题，即国家如何看待这种转型期制度逻辑的冲突？我国从2004年开始实行股权分置改革。国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》指出：“由于建立初期改革不配套和制度设计上的局限，资本市场还存在一些深层次问题和结构性矛盾，制约了市场功能的有效发挥。这些问题是资本市场发展中遇到的问题，也只有在发展中逐步加以解决。”该《意见》还强调，在“积极稳妥解决股权分置问题”的同时要特别注意“切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”。可以肯定，至少从2004年开始国家已经认识到了早期制度存在的某些不合理性，而且也暗示了对这些制度所造成的社会影响不可能依照旧的思路进行消除，否则不但无法纠正“历史遗留问题”，还会陷入一种新的制度逻辑的冲突。
要追问的是，在股权分置改革启动之前，国家如何看待企业股份制改革过程中出现的问题？这一疑问的意义在于，从1990年代到2004年国家，显然不可能没有意识到实践中已经存在的问题，而且也不可能没有了解到“法人股个人持有”现象的普遍存在，否则1996年就不会出台《关于对原有股份有限公司规范中若干问题的意见》并提出解决“法人股个人持有”的三项措施。但为什么最后这三项措施都没有切实执行？为什么监管部门也一直没有主动地对这种现象采取其它执法措施？对此如果没有更具说服力的材料反证，那么我们只能认为国家在股权分置改革之前甚至更早的时候，就已经“暧昧”地对“法人股个人持有”保持着宽容态度。
