基层法院审判委员会“放权”改革的过程研究
——以对某法院法官的访谈为素材
肖仕卫
【摘要】从过程的角度来看，基层法院审判委员会的“放权”是法院内部各层次行动者以最高法院推行的审判委员会改革为契机，在审判委员会自身功能逐渐弱化、其他替代性机制功能逐渐强大的条件下，以法院的组织利益、中间组织的部门利益以及法官的个人利益为中心进行公共选择的结果。这样一种公共选择的逻辑，最终使得审判委员会的“放权”被异化，“放权”不但没有减弱反而加强了法院对法官的控制，法官的独立审判在很大程度上演变成了一种“咨询型”审判。
【关键词】审判委员会；放权过程；利益选择；异化
【全文】
一、问题的提出
根据《人民法院组织法》，法院的审判权由审判委员会、独任法官和合议庭三种审判组织所分享。其中，审判委员审判决定各类重大、疑难案件，独任法官审判简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，合议庭审判前两者之外的其他案件。按照法律原意，审判委员会讨论案件比例应当是相当低的。但是在1999年之前的司法实践中，基层法院由审判委员会讨论决定的案件远不限于少数重大、疑难案件。据学者1997年左右的调查，有的基层法院每年10％—15％的刑事案件要由审委会讨论决定，(1)(P104)有的基层法院甚至刑事案件一般都要由审委会讨论决定。(2)(P234)
对于审判委员会讨论决定具体个案，学界存疑已久；[1]对于审判委员会讨论决定不限于法律规定的疑难、复杂案件，学界批判尤烈，有学者甚至将其作为取消审判委员会制度的理由之一。(3)在这样的话语背景下，最高法院在1999年出台的《人民法院五年改革纲要》关于规范审判委员会工作职责的改革措施中，特别强调审判委员会要逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件。最高法院的这一举措，实际是要求审判委员会将其扩大了的审判权下放——本文称之为审判委员会的“放权”改革。随着“放权”改革的逐步推进，全国基层法院由审判委员会讨论决定的案件比例逐渐下降，审判委员会逐渐做到只讨论少数重大、疑难案件。有调查表明，审判委员会讨论决定的案件比例呈总体下降的趋势，目前已稳定在大约5％以下的水平。[2]
就审判委员会制度而言，从10％—15％甚至几乎全部的刑事案件到只有5％以下的刑事案件由审判委员会讨论决定，这不能不说是一个相当大的变化。对于理论研究而言，这是一种需要合理解释的变化。当然，习惯于权力结构解释的学者可以认为这是一个最高法院权力推进的结果，而习惯于法律教义学研究的学者则可以认为这是一个关于规定审判委员会讨论案件范围的条文的解释问题。这些解释无疑都可能具有一定的合理性。不过，这些解释由于缺少对“行动中的法”的全面关注，因此缺少了解释的生气和力度，特别是对于审判委员会实践运作功能有一定了解的人而言，这种解释更是难以让人信服。
实际上，审判委员会制度之所以呈现出大量讨论决定刑事案件的面目，除了建国初期的意识形态因素之外，还有着独特的功能依据。这种功能依据主要体现在：一方面，对于法院而言，在司法独立尚未实现、实体法和程序法尚不完备、法官独立司法能力较差、法治信仰尚未形成的情况下，审判委员会讨论决定案件对外构成了以法院整体的力量抵御外部力量干扰的重要屏障，对内则成了法院弥补司法能力不足，控制案件质量，以及遏制个别法官枉法裁判，防止司法腐败和司法不公的重要机制。[3]另一方面，对于法官而言，审判委员会讨论决定案件构成了帮助法官分担责任的重要保护性机制。无论是疑难案件、内部有争议的案件还是外部有压力的案件，法官都可以推给审判委员会决定，或者推说自己无权决定，从而既不“得罪人”，又避免承担错误决定的风险。[4]
