法律上有关公债的规定，主要是《预算法》。该法第27条规定，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。由此可见，法律允许国家（中央）发行公债（并且限于建设公债），但对于地方发行公债采一般禁止的态度，除非有法律和国务院的明确规定。[5]但是，2009年2月17日十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，这是政府首次在公开文件中提及地方公债。[6]次日，财政部下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方公债进入实质发行程序。
历史上，关于是否允许公债的发行，学者们曾有激烈的讨论。支持者如凯恩斯，认为经济危机及随之而来的高失业率的主要原因在于整体经济的需求不足，在这种经济结构下，国家应提高本身的支出或为促进私人增加消费及投资支出而努力，以创造出额外的需求，为此目的所支出的费用可以透过举债的方式来进行。如果以增税来支应并不妥当，其反而会减弱私人的购买力并且使得景气萧条更加恶化。凯恩斯的理论是认为公债的功能不仅仅是填补财政收入，而具有调节经济循环，达到经济繁荣和稳定的功能。反对者如货币学派，认为公债将导致具有高度生产力的私人投资被公部门的行为所排挤而使得整体经济的生产力降低，如果为了避免资金排挤效应发生而增加货币供给时，则又将造成通货膨胀。但是，由于在政党政治的推动下，执政者一方面十分在意对其选民有利的国家支出，另一方面也希望能避免对于选民增加直接负担，因此使得公债的问题充满了政治考量而成为政治角力的一环，以至于无法客观中立地来评价对于国家、社会及人民所可能带来的影响。[7]
除了上述经济与政治上的问题，公债在宪法上的问题主要在于其与一些宪法原则和宪法价值之间存在冲突。
（一）公债对法律保留原则的破坏
从表面来看，公债似乎并不具备税收的强制性。但是，公债的偿还是以国家的税收为担保。因此，除了发行公债本身所取得的收益之外，公债的本息最终仍然要以未来国家的课税来偿还。换言之，公债只不过是税收的先导或者隐性的税收而已。由于税收是对公民财产权的一种限制，因此受到法律保留，即租税法定主义的限制，由此增税也将面临法律上的困难，但是，用隐性的税收——公债的方式却可以既取得增税的效果，又绕开了法律保留原则的限制。比如我国《预算法》第28条对于地方公债的发行，既可以基于法律的规定，也可以基于国务院的规定，而2009年地方公债的发行就是依据国务院的规定。
