对此，有学者提出了质疑，认为国资委做“出资人”就架空了实际的股东或出资人及其权利义务，而且由同一出资人控制的企业就当然成为关联企业，同时还造成国资委自己监督自己的利益冲突现象，有违法治的基本要求。[1]此外，国资委实际上并没有落实政府的社会经济公共管理职能和国有资产所有者职能分开的初衷，更未能体现在国有财产投资经营中政府的总老板职能与具体老板（出资人或股东）职能应当分开的道理，在角色定位上存在着矛盾。[2]其实，早在20世纪90年代国资委组建时，就有学者提出了类似质疑。[3]笔者以为，这种质疑是有道理的，至少目前没有彻底理顺国资委的角色定位与政府相关部门的关系。
鉴于此，解决国有独资企业出资人问题，从近期目标来看，主要包括如下两点：（1）进一步理顺国资委的出资人职能与政府的社会经济公共管理职能，国资委仅承担出资人职能，政府的社会经济公共管理职能则由其他政府部门承担，如财政部、发改委、商务部等；（2）在立法上进一步强化对出资人的监督。出资人或股东对企业的监督管理是应当的，也是出资人或股东的权利义务。但谁对出资人或股东进行监督呢？虽然《企业国有资产法》第七章规定了对出资人的监督做了一些规定，但规定极其原则和简单，缺乏可操作性和实践性，尤其在我国缺乏宪政基础的环境下。从远期目标来看，则可以借鉴新加坡的经验和做法，即法律规定国务院和各级政府履行国有企业的出资人职责，然后由国务院和各级政府直接赋予若干个国有独资企业作为出资人职能机构，这样既可以利用国有独资企业缓冲了政府的行政干预，也因此分离了国有资产的出资人和监管者身份，而且还避免了国有独资企业之间关联企业的嫌疑。依国际惯例，国有独资企业的总老板职能应由财政部行使。在此情况下，如果不设国资委的话，则由国务院有关部委如财政部、发改委、商务部等对作为出资人的国有独资企业进行监督管理。如果考虑到中国经济总量巨大，国有企业数量多等因素，也可以保留国资委，但此时国资委就不是出资人角色，而是对作为出资人的国有独资企业进行监督的专门机构，除此以外，还包括财政部、发改委、商务部等国务院有关部委的监督。
（二）董事会制度
从《企业国有资产法》第22条规定来看，非公司的国有独资企业不设立董事会，国有独资公司设立董事会；国资委任免国有独资公司的董事长、副董事长和董事，职工董事由依照法律法规的规定由职工民主选举产生。这一规定与《公司法》关于国有独资公司的规定是相吻合的。由于国有独资公司不设立股东会，因而董事会对出资人负责是没有疑义的。根据《公司法》的有关规定，出资人代行股东会职能，并可以将股东会的部分职能授予给董事会。因此，国有独资公司的董事会除了具有《公司法》所规定的普通公司企业所具有的董事会职能外，还可能具有经授权的部分股东会职能，即出资人职能。笔者以为，国有独资公司在非必要的情况下尽可能减少将出资人职能授予给董事会，以起到权力分工与制衡的作用。
