对此，不少专家建议修改《民事诉讼法》，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度[1]，或者制定《公益诉讼法》。这样，一切组织和个人都可以根据法律法规的授权，就侵犯社会公益的违法行为向人民法院提起诉讼，由人民法院对违法者给予必要的法律制裁。毋庸置疑，通过立法可以使公益诉讼摆脱目前的窘境。但是，由于立法具有周期长、程序严格等特点，在短期内尚难以见成效。而近年来我国公益诉讼案件的数量呈迅速增长之势，要求建立和完善公益诉讼制度的呼声越来越高，这一矛盾亟待解决。
二、案例指导在公益诉讼中的作用
如果说一部法律的出台耗时颇多，短期内难以解决公益诉讼中存在的问题，那么，中国的案例指导制度却可以在短期内缓解这种矛盾。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》指出，应当“规范和完善案例指导制度，建立指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则。”[2]发挥案例指导制度的作用，不仅能够使得公益诉讼在一定程度上摆脱窘境，而且还可以为将来的立法积累经验和材料。
1985年，最高人民法院开始创办《最高人民法院公报》（以下简称《公报》），定期公布案例。当时的案例主要源自高级人民法院和中级人民法院，最高人民法院的案例较少；但案例均由最高人民法院审判委员会讨论通过。《公报》公布的案例一般由最高人民法院各审判庭或者下级法院报送，《公报》编辑部负责收集、审核、报送主管院长提请讨论和编辑发布。从发布形式上来看，《公报》一般采取三种形式，作为司法解释发布，以通知的形式发布，或通过《公报》发布。
《公报》公布案例的作用主要表现在两个方面：一是补充法律漏洞，推动法律发展。比如，1989年《公报》第1期刊登的天津塘沽张连起、张国莉诉张学珍一案，形成了“劳动合同中工伤事故免除雇主赔偿责任的约定无效”的原则。再比如，1988年《公报》第1期公布的陈永林、陈祖培走私大熊猫皮一案，直接导致了1988年11月8日《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的补充规定》的出台。对于公益诉讼案件，选择具有代表性的案例，予以公布，也一定会推动相关法律的发展。二是导引法院的待决案件，扩大社会影响。目前我国大多数下级法院和法官都有遵循上级法院判决的倾向，因为上级法院可以通过二审或者提审的方式，改变下级法院的判决。对于公益诉讼案件，案例的发布不仅具有导引法院待决案件的功能，社会影响将会更大，效果也将更加明显。比例，郝劲松就火车销售商品不开发票提起诉讼后，铁道部向全国铁路部门发出了《关于重申铁路站车向旅客供餐及销售商品必须开具发票的通知》，要求各铁路局所属站车必须给旅客开具发票。试想，如果由最高人民法院以指导性案例的形式进行公布，其影响不是会更大吗？所以，案例指导制度在公益诉讼中的功能亟待开发，作用亟待加强。
