(二)行政裁量基准的法律效力
裁量基准制定出来之后是否必然能够拘束行政机关的具体裁量活动?裁量基准的设定对行政
相对人的权利义务及法院的行政审判活动具有什么样的影响?这些都涉及裁量基准的法律效力问题。从表现形式上看，目前的裁量基准基本上都是以规范性文件形式存在的，这相当于大陆法系行政法规范体系中的行政规则。根据传统的行政法理论，基于制定机关的组织指挥权，作为行政规则的裁量基准仅具有内部效力，只适用于行政机关及工作人员，不直接影响公民，对法院裁判国家和公民关系也没有多少法律意义。但随着行政规则功能的日益扩张，其对外部领域的影响也逐渐扩大。特别是作为法律规范细化的裁量基准规定了行政机关及工作人员如何针对具体情形进行判断，通过行政机关的适用直接或间接地产生了事实上的外部效果。因此，行政规则效力的外部化逐渐得到了普遍承认。{4} (P597)
不过，理论上的推演还难以完全涵盖复杂的制度实践。仔细梳理目前的裁量基准文本，可以看出其中的微妙差别。一般来说，处于权力末梢的基层行政执法机关对裁量基准的需求最为旺盛，因而其所制定的裁量基准都要求必须遵循，如《江阴市农林局行政处罚自由裁量基准制度》
第2条规定：“局机关(含法律法规授权组织)实施行政处罚自由裁量权应遵守本制度”。就上级行政执法机关制定的裁量基准而言，情况则比较复杂。对于上下级之间实行垂直领导或双重领导体制的行政执法机关来说，一般基于所享有的命令指挥权而“理直气壮”地规定下级机关必须遵守裁量基准。如《大连市国土资源和房屋局行使行政处罚自由裁量权基准制度》第2条规定：“本市行政区域内国土资源行政主管部门实施行政处罚适用本制度”。《四川省卫生行政处罚自由裁量权规范(试行)》第3条规定：“全省行政区域内卫生行政处罚实施机关的行政处罚自由裁量行为适用本规范”。而且，很多裁量基准文件还自觉宣示了上级类似文件的优先适用效力，如《大连市旅游局关于建立行政处罚自由裁量基准制度的规定(试行)》第20条规定：“本规定和《大连市旅游局行政处罚自由裁量权指导标准》与上级业务主管部门新的规定不一致的，按上级业务主管部门的规定执行。”《石家庄市交通局行政处罚自由裁量基准制度实施办法(试行)》第21条也有同样规定。对于上下级之间仅存在业务指导关系的行政执法机关来说，或仅规定只适用于本机关，或明确承认下级行政执法机关有权另行制定裁量基准。前者如《哈尔滨市司法局行政处罚自由裁量基准制度》第2条规定：“局机关执法机构(含法律、法规授权组织)实施行政处罚自由裁量权应遵守本制度”，并未规定对下级司法局的拘束力；后者如《南通市环境保护局行政处罚自由裁量权适用规定》第9条规定：“以南通市环保局为主体实施的环境行政处罚案件的建议、审查、决定严格按本规定执行。各县(市)、区环保局可根据本地区实际情况制定本地环保行政处罚自由裁量规定。”可见，裁量基准事实上的效力还因制定者的级别以及上下级行政机关之间的关系类型而存在差异。
发生在云南的“周文明诉文山交警不按红头文件行政处罚案”⑺则进一步显示了裁量基准效
