裁量基准的普及化是否实现了限制裁量权滥用并强化行政决定正当性的初衷?从实践反馈来看，情况似乎是乐观的，裁量基准制度“使有关行政执法部门的自由裁量权得到了控制”、“约束了行政处罚行为”。⑵但是，仔细检视诸多的裁量基准文本，不难发现裁量基准的制定与运用尚存在诸多令人困惑的问题。首先，从理论上说，尽管越往基层就需要裁量基准，但事实上除了基层制定裁量基准外，一些上级行政机关也制定了大量裁量基准文件，要求下级“参照执行”。对于远离执法一线的高层级行政机关而言，其所制定的裁量基准的科学性如何保障?在上级已经制定极为细密的裁量基准的情况下，下级是否还有必要重新制定?上级制定的裁量基准是否能够约束下级的执法活动?其次，执法人员“随身携带”冗长的裁量基准文本去实施“对号入座”式的处罚，是否从根本上违背了行政裁量“自主判断、自主选择”的本义?换言之，层出不穷的裁量基准在限缩行政裁量空间的同时，是否已经在事实上走向了消灭行政裁量的极端?最后，各自为政的裁量基准虽不乏地方治理经验的加工与提炼，但这种“星罗棋布”的格局是否违背了裁量基准避免“同案异罚”的初衷?换言之，裁量基准在特定地区达到统一规范行政执法活动效果的同时，是否会在事实上造成不同地区之间新的判断不一甚至执法不公?很显然，在裁量基准制度改革已然运动化的当下，必须清醒认识到这一热烈场景背后的现实难题。
二、关于行政裁量基准的理论争鸣
最近几年，行政裁量基准的生动实践逐渐引起了学界的关注。特别是自2008年以来，学者们围绕行政裁量基准的兴起及行政裁量的控制展开了热烈讨论，使之迅速成为国内行政法学研究热门的课题。综观国内学者的相关研究，在行政裁量基准问题上大致形成了两种不同的认识。质疑者认为，裁量基准的适用可能引发裁量的僵化等诸多弊端，将会出现裁量控制的简单化和技术的误用，甚至其本身也面临合法性、有效性危机，行政裁量权的良好行使只能寄望于多元控制手段的综合运用。{1}支持者则认为，裁量基准作为行政规则的一个缩影，取得了实践的成功，已经成为我国行政改革和政府再造的重要符号，其经验无疑应当扩大适用到行政许可等其他领域，进而成为更具有活力的控制行政裁量权的新路径。{2}
事实上，在裁量基准质疑者和支持者分歧的背后仍然存在着共通见解，如质疑者一般也承认以裁量基准约束自由裁量权行使具有目的意义上的合理性，并认可作为事前规则之治的裁量基准也是行政裁量权控制体系中的重要一环。只是质疑者非常担忧裁量基准的技术有效性，认为当前裁量基准的实际运作可能难以实现其预设的美好目标，甚至会带来裁量的僵化；支持者则非常乐观地认为裁量基准的运作完全能够达到规范裁量权行使的目的，通过建立相应的匹配制度可以实现在规范与僵化之间的灵活游走。可见，当前的学术论争的焦点体现在对裁量基准实效性的不同判断以及制度弊端如何纠偏的问题上。
比较法的观察显示，尽管名称不一，但类似中国目前大量涌现的裁量基准制度在各国(地区)同样存在。在法国，作为将“行政处理的普遍性和特殊性辨证结合起来的”一种内部行政措施，“指示”制度是行政机关在行使自由裁量权时的行动指南，可以防止行政机关滥用自由裁量权，保障公民在行政机关行使自由裁量权时的平等地位。{3} (P183)在德国，裁量准则“是确定行政机关如何行使法定裁量权的行政规则，其目的是确保裁量权行使的统一性和平等性”。{4} (P594)在日本，裁量基准是行政机关的行动基准，“其设定和公布可以给予当事人以预测可能性，同时也具有防止行政决定的恣意、武断的效果。”{5} (P193)同时，裁量基准制度也是日本《行政程序法》所设立的一项具有特色的程序制度。该法第5条第1款规定：“行政厅为了依据法令的规定判断是否给予申请请求的许认可等，应制定必要的基准(审查基准)。”第12条第1款规定：“行政厅对于根据法令的规定判断是否给予做出不利益处分或做出怎样的不利益处分，必须努力制定必要的基准(处分基准)且予以公布。”在韩国，作为裁量行为的控制方式之一，裁量准则指的是“下级行政机关在裁量处分中为了提示裁量权行使的一般的方向而发布的准则”。{6} (P116)韩国《行政程序法》第20条第1款也规定：“行政机关应依处分之性质，将必要之处分基准尽可能详细地决定并公告之。变更处分基准时亦然。”在我国台湾地区，除了针对个别案件的裁量之外，上级行政机关也可能经由制定裁量准则规定下级行政机关统一处理行政裁量，以便行政机关公平处理相类似的事务，并减轻行政机关进行裁量的负担与困扰，提高行政效率。{7} (P244)台湾地区《行政程序法》第159条第2款规定：行政规则包括为协助下级机关或属官统一解释法令、认定事实、及行使裁量权，而订颁之解释性规定及裁量基准。在美国，自“行政法之父”戴维斯的巨著《裁量正义》问世以来，尽管不断受到质疑，但通过推动行政机关制定广泛的行政规则限制裁量行使依旧不失为一种理想主义的选择。{8} (P55)由此可见，在对待行政裁量的控制问题上，通过制定裁量基准这一行政自我拘束的方式是各国学说及实践所普遍遵循的一种路径。裁量基准的性质及效力同样是各国行政法学所面临的共同课题。
