行政裁量基准的兴起与现实课题
章志远
【摘要】行政裁量基准通过对基层行政执法经验的提炼、细化与量化等控制技术的运用，能够为行政机关具体的裁量活动提供相对统一的行动标准，对行政裁量权的膨胀与滥用具有积极的遏制功效。行政裁量基准的兴起契合了社会转型时期中国的现实情境，彰显了行政规则之治的发展趋势。但为有效克服裁量基准制度可能的负面效应，应当妥善划分不同层级行政机关裁量基准的制定权限，赋予裁量基准更为灵活的拘束力，并倡导行政系统上下互动与行政相对人适度参与的模式，从而提升行政自我拘束模式在裁量控制中的地位与作用。
【关键词】行政裁量；裁量基准；行政规则
【全文】
一、行政裁量基准在基层社会治理中的兴起
“忽如一夜春风来，千树万树梨花开。”唐朝诗人岑参的千古绝句恰是我国当前行政裁量基
准迅速兴起的真实写照。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”， 2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》明确提出“对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权”， 2008年《国务院关于加强市县依法行政的决定》直接提出“建立行政裁量标准制度”。短短几年时间，以裁量基准规范行政裁量权的行使业已成为行政系统自上而下的基本共识。浙江省金华市公安局较早就尝试建立了裁量基准制度，其所创造的分格分档裁量控制技术也被《治安管理处罚法》所吸收。时至今日，在全国各级各类行政机关纷纷制定形式各样的处罚裁量基准，俨然形成了一场轰轰烈烈的竞赛，甚至已经呈现出一种“运动化”的发展态势。⑴
行政裁量基准缘何成为我国当前基层行政法治建设中的一道风景线?实际上，除了高层的积极推动与大力支持外，主要基于两方面的现实动因：一方面，在中国的社会生活中，行政相对人日常接触的多为基层行政执法机关，但由于高位阶法律规范往往授予行政执法机关广泛的裁量权，加之缺乏严密的程序制约，导致行政裁量权行使几乎处于不受控制的状态。诸如“同案异罚”、“处罚不公”、“滥用裁量”的现象比比皆是，法律尊严和政府形象在行政相对人的眼中大打折扣，由此引发的纠纷也在很大程度上加剧了基层社会的治理风险。而在行政系统内部建立极具操作性的裁量基准，则在很大程度上能够遏制基层行政执法人员对裁量权的随意使用。于是，在“执法为民”、“人性化执法”的旗帜下，以限缩裁量空间、规范裁量运用为宗旨的基准设定制度便赢得了行政系统的普遍青睐。从这个意义上来说，裁量基准的兴起是行政机关，特别是基层行政执法机关的一次“集体性”自我觉醒，其间凝聚着丰富的基层执法经验和巧妙的地方治理艺术。另一方面，就身处权力末梢的基层行政执法机关而言，执法活动往往受制于多种人情因素的干扰。在中国的现实语境中，当行政相对人遭遇行政处罚时，大多会本能地动用其所掌握的“关系网”去“攻关”、“说情”，以便自己少处罚、免处罚，甚至仅仅为了得到“公正处罚”。这在一定程度上造成基层执法者经常因为诸多法外因素，而主动或被动地逾越和滥用行政裁量权。而引入各类细化、量化的裁量基准，则能够以明细的规则之网抵制外力的侵蚀，进而实现行政机关的自我保护。从这个意义上来说，裁量基准的兴起同时也减轻了基层行政执法机关的“执法风险”，其间映衬着真实的基层执法图景和无奈的生存之道选择。正是在这种主动回应与被动适应的双重裹胁之下，裁量基准这一行政执法领域的微观制度变革，瞬间即以不可思议的魔力吸引了各类行政机关，并有望向行政许可等其他执法领域推广。
