政法传统中的民主集中制
侯猛
【摘要】政法体制的运作不仅要处理群众路线与专门机关的关系，还要处理分工与协调的关系、条块关系，以及权利观念和大局意识的关系。民主集中制是理解和解决上述关系上述的根本工作方法。为了有效适应市场经济的发展，政法体制在迈向法治建设的过程中，不仅要对上述关系进行重新调整，对更为根本的民主集中制也要进行全面反思：既要防止民主变成民粹或流于形式，同时也要防止集中变成专权。改革的重点是进一步厘清党委与各政法机关的权限 ，以及政法机关上下级关系。但是，改革不能以明显违宪为代价，而应通过解释
宪法，从而保持
宪法秩序的稳定。
【关键词】群众路线；条块关系；权利观念；大局意识
【全文】
一、从“赵作海案”谈起
2010年上半年发生的“赵作海案”，是继“许霆案”、“邓玉娇案”之后，又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。“赵作海案”之所以能够引起广泛关注，就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后，被害人赵振晌“复活”。如果不是被害人“复活”回村，赵作海的冤情永远不会得到昭雪。舆论批评的焦点首先是刑讯逼供问题。正是由于在办案过程中，公安机关存在的刑讯逼供，才导致冤案的最终发生；舆论指向的另一个问题是案件协调做法。在办案过程中，原本公安机关和检察院存在意见分歧，但在政法委员会的协调下，才最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供，还是案件协调，都不是个体行为或个别做法，而是普遍存在于中国的制度性问题。本文也并非仅仅是透过“赵作海案”这一个案来对整个政法体制的运转过程进行经验描述，[1]而是将政法体制最为根本的组织原则——民主集中制作为讨论主线。这是因为民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志，也是政法体制能否革新的关键所在。因此，通过对民主集中制原则的准确把握，有助于深刻理解包括“赵作海案”在内的中国所有的政法现象和问题。
作为中国共产党领导建立新中国的根本工作经验，民主集中制的原本含义，既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治，也不同于极权政治。它是民主基础上的集中，在集中指导下的民主。具体来说，可以归纳为以下几方面：第一，走群众路线，反对脱离群众，破坏民主作风的倾向。“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合……如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制”。第二，加强党的领导，反对分散主义。 “工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。” 第三，正确处理中央与地方关系，加强中央的集中统一的领导，发挥各地方的积极性，实行分级管理。第四，强调集体利益、整体利益和长远利益。“个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理”。[2]
民主集中制不仅是党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构。依照宪法第3条第1款规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，因而可以说，包括公安机关、检察院和法院在内的政法机关也是以民主集中制为根本工作原则。这一原则也有助于理解宪法第三章第七节“人民法院和人民检察院”相关条款的制度逻辑，例如，宪法第126条的规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、第135条的规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。可以说总的来说，民主集中制原则不仅贯穿于整个政法工作当中，而且也型塑了新中国的政法传统。本文将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念和大局意识的关系，来展开政法传统的讨论。
