所以，关键还是要建立内在的秩序，这样的秩序执法者是秩序的一个组成部分，与秩序参与者平等的，它没有威慑的权力，但它是秩序的象征，而且是秩序的内在组成部分。他不是官，但胜于官，他和公共秩序者是平等的，而且是根据需要出现在现场的。比如某个地方需要一定的警力来指挥交通，某个地方交通事故需要警力来处理纠纷，某个地方的食品需要一定数量的执法者定期进行公正的抽检，并对违法行为进行公正公开公平的处罚。这样，这个地方的秩序就建立起来了。而且不需要有任何威慑力，更不需要有什么暴力执法。
这样的执法者，没有上级，他的唯一上级就是法律和法律程序。他在现场的指挥和决定只受法律约束，除此之外，他有很强的现场处置权和决定权，也有行政自由裁量权。如果有人不服，可以依据行政复议程序，进入行政复议。如果对于行政复议不满，还可以向法院提起诉讼。在这一法律程序中，执法者、行政复议者，还有法官，当然还有当事人，都是平等的关系，法律面前人人平等，争议面前人人平等，一切争议通过程序得到解决，但每一个人的决定，对于此事，在某个程序里，都具有最终的决策权。所以，这样的以法律为基础、以法律程序为监督机制的平等的秩序结构，就可以确立一个内在的、平等的、开放性的秩序结构。在这里，执法者、复议者和法官，都不是领导与被领导的关系，他们对于当事人，也不是强制者的关系。他们只是根据违法的事实，根据法律做出处罚决定，而对这一决定争议本身，有公平公开公正的程序来进行解决，并不是谁的权力大，谁的决定就是最终的。也并不是为了警告张三，所以对李四的违法行为从重从快处理。也不会为了照顾某个领导的面子，而从轻处理张三。执法者不受权力影响；如果受权力影响，做出了不利于或者有利于当事人的决定，就会有相应的监督机制对其决定提起复议，或者诉讼。所以，通过行政复议程序和司法程序，可以实现真正的有力的监督，促使一线执法者提高自己的执法水平，并不受外在的权力的影响。
这样的体制，要求决策、监督与执行分开，也要求监督与决策、执行分开。如果执法者和决策者是一致的，执法者在现场执法，决策者可以通过遥控来干预执法，要求执法者从严或者从宽，甚至不处理。决策者可以根据当时的政治形势，可以根据当时的社会和经济发展形势，要求执法者放松执法，或者严格执法。比如为了招商引资，要求警察对外商的车辆不处罚，或者为了市容市貌加大处罚小商小贩的力度，或者为了配合税务大检查，平时不检查，领导要求大检查时再进行大检查，或者执法雷声大雨点小等等。这时所谓的依法行政，就失去了意义，变成了依领导行政。所以，从体制上必须保持执法者，尤其是一线执法者的独立性。不能与决策者纠缠在一起，尤其是不能把执法业务和行政事务联系在一起。执法机关不是军事机关，也不是准军事机关，不能依靠领导的命令来执法，而是应该依据当时的情形和事实，根据执法者的经验、相关法律要求等来具体掌握执法的标准；如果有争议，则进入相关的复议程序和司法程序。如果执法者的领导是复议者，也是该案的初始处理决定者，那么行政复议程序就形同虚设，只有司法程序才可以用。如果司法机关也不是一线的法官判案，而是根据领导的意思来判案，这时候，连司法程序都失去了法治的意义。
