如果一个秩序里，无权者依靠执法的漏洞来违法，有权者依靠对执法权力的优势来违法，那么这个秩序，无论如何努力，都很难真正建设一个良好的法律秩序。这里的核心，不是如何去控制无权者，而是更好地去控制有权者。只要控制了有权者，执法者就有了独立的权威，而且可以真正为有特权的人，提供真正的特权，从而更好地实现公共利益。
内在秩序的建立
从体制上来说，要实施决策、执行和监督分开的体制，给执法者以完整的一线处置权。一线的执法者，是法律秩序的内在组成部分，而不是外在的介入者。很多人认为，只要执法者对人们保持强有力的威慑力，就会有良好的法律秩序。所以，很多人主张暗中执法、钓鱼执法，主张周期性严打性质的执法，甚至有人主张暴力执法。只要保持威慑力，执法者就可以撤回来，过段时间秩序差了，再进行一次声势浩大的严厉执法运动，这样就可以确保法律秩序。这种秩序观认为，法律秩序的核心在于威慑力，在于可能的惩罚力，甚至包括暴力。这种秩序观或许有一定的道理，因为它也可以实现一定的秩序，但是它的问题在于，以权力为基础的秩序，往往在权力面前，就会失去秩序。权力一旦违法，尤其是更高的权力一旦违法，法律秩序就被瓦解了。以权力为基础的法律秩序，它靠的是权力的运作和维持，一旦权力运作因为成本等原因，无法一直维持较高水平的控制力时，无权者和执法者的对比就产生了逆转。猫虽强大，但老鼠数量众多，或者总有违法的机会，其结果是，以权力为基础的秩序，取决于其权力的资源和控制力，一旦其资源耗尽，控制力超过负荷，该秩序也会瓦解。
正是这一原因，很多秩序都面临着这双重问题。对于交通秩序来说，在各方面群策群力期间，有权者会有所收敛，无权者也会相对遵纪守法；对治安秩序来说，在严打期间，犯罪活动也会有所收敛，权力部门和不法分子勾结的情况也会有所好转；对于食品秩序如牛奶制品来说，严打期间，三聚氰胺问题纷纷暴露，牛奶的安全性也因此好转。但是，这些秩序都没有达到过良好的境界。交通秩序好转一点时间，不可持续。治安秩序，30来年一次次严打，但刑事发案率却越来越高。食品秩序是打击了这一家，坏了又一家，过去是牛奶问题、注水牛肉问题，现在是假牛肉、地沟油、食品添加剂问题。这说明，以权力为基础的秩序，是一种强制的秩序。强制的秩序，碰到更大的强制，必然会失去秩序，而一旦强制不可持续，秩序也会一样失去可持续性。
