随着国家的经济基础由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，公益诉讼逐渐被赋予现代意义并引起广泛关注。为什么?因为一方面，随着科学技术的进步与生产力水平的提高，社会生产的规模化日益加剧，经济关系也不断趋于垄断化和国际化，这就必然使得某些集团的个人行为在一定程度上会影响到社会的公共利益，因此，公共利益的维护就成为现代法治国家民事诉讼必然面临的一大问题。另一方面，特别是在垄断资本主义时期，国家对经济关系的控制开始加强，体现在民事诉讼中就是当事人的处分权与国家干预权此消彼长。在这种特定的历史条件下，检察机关自然就会以维护公共利益为目的越来越多地参与到民事公益诉讼中。以法国与美国这两个实行现代公益诉讼较早的国家为例。法国1806年《民事诉讼法》与《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼。美国1890年的《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的产生。此后，1914年美国的《克莱顿法》再次规定检察官可以提起民事诉讼[3]。此外，德国、日本等国家也相继制定检察机关提起公益诉讼的制度。
公益诉讼产生至今，尽管其在各国的表现形式有所不同，但无论就公益诉讼的起源，还是从现代有关国家确立的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度。其不同于一般民事诉讼的根本之处就在于，它是以保护社会公共利益为归宿。公益诉讼的这一本质必然决定了公共利益的界定决定着公益诉讼提起主体的界定。
那么，何为“公共利益”呢?德国法学家耶林这样解释道:“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。”[4]而行政法学家斯图尔特更是细致地把公共利益分为三种:其一，实质性利益，即与个人经济保障或者身体健康有关的利益；其二，意识形态上的利益，即个人维系其道德或宗教原则的利益；其三，法律实施的利益，即一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀[5]。当然，还有许多关于公共利益的认识，但归根结底，公共利益是以社会成员的公共利益为基础的，它具有很强的社会性与公共性。
