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行政诉讼法修改的法律理念探讨(上)

  

  第二,立法权独尊的法律理念与行政权独立的法律理念的冲突。卢梭指出:“立法权是国家的心脏,行政权则是国家的大脑,大脑指使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹,而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活着;但是一旦心脏停止了它的机能,则任何动物马上就会死掉。国家的生存绝不是依靠法律,而是依靠立法权。”[17]该论断是对立法权与行政权关系的哲理分析,该分析的逻辑过程似乎是非常清晰的,我们也能够通过这个科学分析领会行政权和立法权在概念上的区分以及在运作中的逻辑关系。但是,不幸的是在国家政权运作的实践中,立法权和行政权的区分以及关系却不是这么简单。关于两种权力的关系在理论上和现实中有两种法律理念,一种是行政权独立的法律理念,即认为行政权是一种相对独立的国家权力,行政系统有管理行政事务和处理行政过程诸关系的高度权威,其他任何机关无正当理由不得干涉。这一理念是现代行政权膨胀化的一个重要原因,[18]自马克思·韦伯的官僚集权制理论问世以来,行政权独立的理论以及由此理论形成的法律理念就一直是现代行政法甚至现代政治制度的一个重要内容。另一种是立法权独尊的法律理念,即立法权是现代社会和现代国家中最具有尊贵性的权力,立法体系的功能亦被许多思想家作了深入演绎:“立法机构可能具有体系、过程和政策功能。他们在制定宪法和在其他决定规则中所起的作用,以及在录用、社会化和交流中所起的作用,就是它们的体系功能。立法机构参与利益的表达和利益综合,参与政策制定和政策执行,就是它们的过程功能,而议会中的专业委员会以及按党派和按问题组成的各种集团则意味着立法机构的政策功能。”[19]可见,立法权独尊的理念甚至使立法在一定程度上直接承担着本来由行政权承担的职能。这两个法律理念在行政诉讼法修改中是两个不同的实在,它们都不同程度地制约着行政诉讼法的修改。然而,这两个冲突的法律理念使我们关于行政诉讼法修改中的一些实体问题难以统一,尤其有关行政自由裁量的司法审查方式究竟选择何种模式就难以统一。


  

  第三,行政权优先的法律理念与司法权专属的法律理念的冲突。行政权优先被认为是我国行政法中的一项重要制度,它的内容是指行政权在其运作过程中只要是归属于行政系统的权力,它就具有优先予以保护的资格。在一般情况下,行政权优先是行政权相对于运作过程中的行政相对人而言的,即当行政相对人的意志与行政系统的意志冲突以后,以行政系统的意志为大,行政系统所实施的行为要优先予以保护。笔者还注意到,行政法学理论关于行政权优先的表述同时包含着行政权对于其他国家权力的优先性,即若由行政机关握有的某种权力在运作过程中,它就应当具有运作过程中的巨大惯性,任何来自外部的力量都不能阻滞行政权的这一惯性。马季佛阐释了行政权优先的理论基础:“一国政府如有一种单独的中心(有如内阁制之下的情形),政府全体对于最后主权者之负责任,便有正式的保障了。如果中心不仅一个(如从前德国制度与现在美国总统制度下的情形),调整的重任便须放置在一种宪法机构的身上;而这种机构对政治情况的变迁与民众意志的运动,就很不容易适应了。在实际上,这后一种方法特别的能掀动近代一切国家在某种程度上都不能避免的一种问题——就是主权的问题——就是牵制与平衡制度(所谓牵制与平衡制度,就是由政府之某一机关对于另一机关的行动加以限制监督与牵制之谓)所引起的主权问题。”[20]既然,国家权力需要一个中心,既然这个中心应当能够承担日常事务的处理,它就应当由行政系统承担。既然这种中心权力行使具有排他性,那么,行政权就具有优先性。我国行政诉讼法在制定中接受了这样的理念,如行政诉讼中不能够停止行政行为的执行等就是从这个理论中演绎出来的。与这一法律理念对应的是司法权专属的法律理念。所谓司法权专属是指司法权是所有国家权力的最后一道防线,它不仅排解纠纷,而且对法律的制定和法律的实施有着独一无二的监控职能,是其他国家权力的反馈系统。“司法审查有一种使联邦政府的缺点处于登峰造极的情况尚待论述,这就是缺乏司法权,法律如果没有法院来详细说明和解释其真正意义和作用,就是一纸空文。合众国的条约,如果要有任何力量的话,就必须认为是国家法律的一部分。条约的真正意义,就其对个人而言,必须像所有其他法律一样,由司法上的判决来加以确定。为了在这些判决中取得一致,它们最后必须提交最高法院。这个法院应该隶属于签订条约的同一个政权。这两个要素是不可缺少的。如果每个州里有一个最后审判法庭,同一问题上的不同的最后判决就会和法院的数目一样多。人们的意见就会产生没完没了的分歧。”[21]行政诉讼法修改中司法审查的专属性也是学者们经常主张的法律理念。这一理念与行政权优先的理念并不具有逻辑上的连贯性,即我们接受了其中的一个理念,另一个理念就可能应当被放弃。这两个理念的冲突仍然是困扰行政诉讼法修改的一个问题,它给行政诉讼法修改带来的主要弊害是我们无法对司法审查的范围作出理性选择。上列几个方面的理念冲突是行政诉讼法修改遇到的主要理念冲突问题,而检察权与审判权相关理念的冲突笔者在此就不予详述了。



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