我国行政诉讼调解制度的理论探索和初步实践
杨海坤
【摘要】我国现行《
行政诉讼法》规定行政诉讼不适用调解，但实践和理论界一直在不断探索调解制度在我国行政诉讼中是否应该确立和能否确立。目前行政诉讼法学界主张肯定调解制度的意见逐渐占主流地位，但有关该问题的认识仍还处于初步阶段，有待进一步深入研究，在实践方面更需要积极探索和总结经验。
【关键词】诉讼调解；理论；实践
【全文】
最近，我国最高审判机关领导倡导的新的诉讼理念，被称之为“和谐诉讼模式”。这是一个全新的概念，它主要来自民事诉讼制度的改革。所谓“和谐诉讼模式”，就是强调在我国努力构建和谐社会的战略目标下，民事诉讼应该朝着和谐的诉讼模式迈进，大力倡导和谐司法，真正从实质上解决社会纠纷，防止让法庭变成单纯的诉讼技巧的竞技场，变成相互顶牛、没完没了的角逐地，而是要让每一个案件当事人受到社会主义法治理念的熏陶，使每一个案件当事人在诉讼过程中亲身感受到人民司法的温暖。本着这种精神和理念，我们也要研究一下行政诉讼中能否建立这种“和谐诉讼模式”。本文的关注点就是我国行政诉讼调解制度能否设立问题。
我国现行《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定实际上确立了我国行政诉讼制度中原告与被告之间不得和解以及人民法院不居中调解的制度。但在实践中，人们却从未停止过对中国能否建立行政诉讼调解制度的探索。在目前行政诉讼法即将修改之际，重新审视该制度的实践和理论价值具有十分重要的意义。本文试对该问题的理论探索和初步实践作一总结，力图为人们对这个问题的进一步思考奠定基础，明确主题，点明方向。
一、行政诉讼调解机制实际运行和进展状况
最早作出有关行政诉讼不得调解规定的是1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决”。1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用＜民事诉讼法[试行]＞的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确做了规定， 1989年颁布的《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，理论界，甚至许多教科书也把“行政诉讼不适用调解”作为行政诉讼的特殊原则之一，并作出详细分析。[1]
行政诉讼不适用调解虽是《行政诉讼法》规定的一项原则，但大量的社会实践证明，行政诉讼调解仍有较大的生存空间。在实践中，为了规避法律而又能自圆其说，这种调解甚至被称为“协调”、“协商”、“庭外做工作”。由于没有实定法上的依据，行政诉讼调解显得有些过于随意，甚至可能异化成为某些法官手中的权力，实际工作中“和稀泥”、“以压促调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”、“以拖压调”等现象屡见不鲜。这种“和稀泥”式的无原则调解及压服式的非自愿性调解最直接的表现和结果无疑是多年来行政诉讼案件撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。[2]在实践中，不仅撤诉的原因多种多样，而且撤诉的情形也是千姿百态，其中，非正常情形的撤诉却又占到相当的比例。在实践中甚至出现了法官配合被告作原告撤诉的动员工作。[3]由此可见，现实中所存在的大量撤诉现象，尤其是非正常情形的撤诉又迫使人们不得不重新思考立法对行政诉讼调解制度规定的合理性。
