二、司法政策：法律效果与社会效果相统一
可以说，在我们已经讨论过的三种功能当中，在行政诉讼中，中国所有层级的法院对行政纠纷解决功能之追求是最为突出的。[23]正如在前文中所指出的那样，在中国并非只有基层法院才关注具体行政纠纷的解决，所有层级的法院都参与了对这一目标的分享。不仅如此，更为重要的方面在于，中国司法在其政策目标上是把纠纷解决的法律效果和社会效果二者同时加以考虑的。在具体个案的解决过程中，不仅要去关注法律文本的规定，还需要考虑纠纷的实质解决，考虑法律正义之外的因素，考虑案件判决的可接受性等等。用一具有中国特色的司法话语来表述，那就是注重法律效果与社会效果的统一。用法官们自己的话来说，那就是“案结事了。”这种司法政策是结果主义取向的，法官对于可能的选择进行权衡时所考虑的不只是法律，而是这些法律可能带来的后果。[24]
所谓两个效果的统一的说法，可以说是直观地揭示了中国法院的独特面向。在法律效果之外的社会效果的尺度，可能是社会稳定、与政府关系、党的领导、群众情绪、经济发展等因素，而这些因素都是外生于法律规范的情景性的因素。[25]韦伯在讨论资本主义在西方世界兴起的时候，特别注意到了形式理性法在资本主义形成过程中的作用。韦伯运用了理想型的方法，还提出了形式理性法相对应的其他三种法的类型，那就是形式非理性法、实质非理性法和实质理性法。[26]韦伯意义上的实质理性法是通过伦理的无上命令、功利的或其他目的趋向的规则、政治准则等法律之外的规范性诉求作为司法决策的基础。形式非理性法是人们使用理智控制之外的手段，譬如诉诸神谕或类似的方式来进行法创制和法发现；而实质非理性法指的是全然以个案的具体因素——无论其为伦理的、感情的或政治的价值判断——作为司法决定的基准。虽然实质理性和实质非理性法都是运用法律之外的标准进行具体案件的裁判，但是在实质非理性的裁判中，它并没有一种具有普遍性的规范作为其判决的基础。实质非理性的法律决策适用的是可以观察到的标准，但是他们常常是建立在具体案件的具体的伦理和实践之考虑的基础上。我们在事实之后可以理解该案件，除非出现了先例制度，否则我们很难对这些具体案件进行通则化的努力。[27]我们可以从上面对韦伯的法律类型学的简短讨论中了解到，中国司法所奉行的两种效果相统一的司法政策使得行政诉讼领域中的司法实践具有一定程度的实质非理性的色彩，形式理性化程度比较低。由于这一政策是党和政府长期以来的鼓励推行的做法，它表现出了明显的治理化的诉求。这和现代法治本身对于形式理性化的追求构成了一种强大的张力。绝大部分行政法官们在经验交流、总结报告、学术讨论中都肯定了这一兼具形式理性和实质理性要求的司法政策。
我们调查的鲁西中级人民法院辖区内的西盛府区法院在2003年春的一份总结报告中这样写道：“人民法院是审判机关，不仅要在办案中努力维护人民群众的根本利益，还要通过履行审判职责和其他活动，为密切党和人民群众的血肉联系搞好服务。行政审判庭充分认识到党群关系的重要性，他们在办案中公正高效，几年来所办案件均在审限内结案，无一超审案件，上诉案件维持率高达90％。”司法公正只是法院的一个目标，还有一个目标就是法律之外的大局考虑。这份报告接着写道：
