也许是基于约谈制度的实施效果的满意,国家食品药品监督管理局政策法规司于2011年9月26日发布了《食品药品安全责任约谈办法(征求意见稿)》(食药监法函[2011]63号,以下简称为《食品安全约谈办法》),希望在整个食品药品安全责任监管中实施约谈制度。相对而言,在合法性和妥当性上,《食品安全约谈办法》就远胜于《餐饮约谈通知》。
首先,该办法对约谈制度的定位是准确的。其目的在于防范和控制风险、排查隐患、查明原因、消除影响,其内容是通过谈话,要求责任人员正确认识问题,提醒、督促其采取有效措施,全面落实食品药品安全责任的工作制度。
至于约谈的后果,该办法第十三条规定,被约谈的行政相对人无正当理由“未按要求落实整改的,食品药品监督管理部门应当记入诚信档案;事后查明存在违法违规的,可以依法从重处理”。第十四条规定,“行政相对人存在违法违规行为的,约谈不影响依法对其进行处理”。很明显,约谈本身不构成处罚的构成要件或加重情节,而只是在约谈之后不兑现约谈内容,在已构成违法违规的前提下从重处理。这一规定完全符合约谈行为的应有定位。
从该办法规定的约谈内容来看,包括了“听取被约谈人陈述”,这实际上是将约谈同时定位为行政调查,进一步查明原因,以便采取下一步措施,这也是妥当的。
其次,约谈的主体不再按照行政级别与事故简单对应,而是规定地方食药局进行约谈,甚至在必要时上级食药局还可以要求下级食药局进行约谈。这种做法符合事故处理的一般原则。
第三,该办法进一步完善了《餐饮约谈通知》的约谈程序。鉴于约谈的相对正式性,“约谈通知书”的形式被保留下来。约谈人的角色分配、回避、约谈实施步骤等均在《食品安全约谈办法》中有明确规定。
但是,《食品安全约谈办法》也并非没有问题。第一,约谈的事由不明确。该办法仅仅规定,“针对药品、医疗器械、保健食品、化妆品研发单位、生产经营企业和医疗机构以及餐饮服务单位在工作中可能存在的问题”。而“可能存在的问题”过于宽泛。虽然该办法第三条规定“各级食品药品监督管理部门应当按照……及时审慎……的原则组织约谈”,似乎能对约谈有所限制,但怎样才算审慎、如何做到审慎则并不清楚。企业经营中的问题林林总总,多数问题可以自行解决,如果监管部门动辄约谈,则会妨碍企业的经营自由,也难以发挥约谈制度备而不用的可能效果。故而,应将约谈限定于重大安全事故或严重安全隐患的情形。其他事由则按照市场经济的本来原则,由食品经营企业自我负责。如此,既可以让监管主体在有限的人财物条件下收到最佳的监管效果,又在很大程度上尊重了企业的经营自由。