笔者认为，目前最高人民法院所大力提倡的行政诉讼协调和解机制，以及在行政审判中所积极进行的行政诉讼协调和解方式的实践，实质是一种调解。只不过由于《行政诉讼法》明确禁止在行政诉讼中适用调解，才改变了提法，将实际具有调解特征的活动用“协调和解”的语言来进行表达。正如有学者指出的“将这种解决行政争议的新方法称为‘协调和解’，实际上与人们耳熟能详的诉讼法专用语‘调解’没有什么区别”。[5]而且，最高人民法院在其于2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中明确将行政诉讼和解机制纳入了诉讼调解制度的范围，并明确要求对行政诉讼案件，“人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解”。可见，最高人民法院实际上也是将行政诉讼的和解制度作为诉讼调解制度的一个方面来看待的。实践中各地人民法院所进行的以法院为主导并积极推动的所谓“行政诉讼的协调和解”也明显具有调解的性质，实质上就是一种诉讼调解活动，其最终所形成的协调和解的结果实际上是没有调解书的调解。这种状况，与我国现行《行政诉讼法》第50条关于“不适用调解”的规定是不相符合的。
（二）我国行政诉讼制度关于撤诉的规定并不是行政诉讼“协调和解”的依据
《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这一规定，现在成了法院对行政案件进行协调和解的主要法律依据。最高人民法院所提倡的行政诉讼协调和解，就是要求法院最大限度地利用这一法律条文规定的内容，尽可能地促使原告以撤诉的方式结案，以达到“协调和解”的目标。
然而，《行政诉讼法》第51条规定的立法本意，并不是为了“协调和解”而设立，相反，它是为了限制原告的撤诉、强化法院对撤诉申请的审查、监督而设立。我们从《行政诉讼法》颁布之后，由最高人民法院主编的一部行政诉讼法学教材中关于撤诉条件的阐述中，可以明显地看出当时立法的这种意图，其中除了申请撤诉者必须是原告和申请撤诉必须在宣告判决或者裁定前提出两个形式条件外，还专门提出了两个实质性条件：一是“申请撤诉必须自愿。撤诉是原告无条件放弃诉讼的请求，不得强行动员原告撤诉，更不得强迫原告撤诉。原告附条件的撤诉请求，也不得准许”；二是“申请撤诉必须符合法律规定。原告自愿放弃权利不能影响和侵犯国家、集体和他人的合法权益，不得规避法律”。并在上述条件之后，强调“为了防止发生违法行为侵害行政管理正常秩序、侵害当事人以及其他人的合法权益，根据《行政诉讼法》的规定，原告撤诉，要经过人民法院的审查，只有符合上述四个条件的情况下，才能裁定准予原告撤诉。否则，人民法院应裁定不准予撤诉”。[6]此外，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第49条第2款关于“原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决”的规定，则更加强调了撤诉活动中法院干预的强制性。
