和谐统一的行政诉讼协调和解机制（上）
沈福俊
【摘要】最高人民法院倡导的行政诉讼协调和解机制与我国《
行政诉讼法》不适用调解的规定不符。《
行政诉讼法》关于撤诉规定的立法本意是为了限制撤诉，而不是鼓励撤诉。最高人民法院要求各级法院积极探索行政诉讼的协调机制与法律保留原则不相一致。建立和谐统一的行政诉讼协调和解机制应当由全国人大或其常委会以法律形式进行规范。
【关键词】行政诉讼；协调和解；机制
【全文】
以协调和解的方式解决行政争议，已成为法院行政审判工作的中心任务。最高人民法院要求各级法院“探索行政诉讼和解制度”。[1]各地法院也纷纷出台了行政诉讼协调和解的相关意见。[2]同时，协调和解工作也正在全国法院的行政审判系统“如火如荼”地得到开展。
在现实生活中，行政争议的增多确实给社会和谐造成了不利的影响。尤其是在行政争议不能得到及时有效的化解的情况之下，更是使政府与行政相对人之间的关系处于一种紧张的状态之下，影响了政府与民众之间和谐的信任关系的建立。然而，不可否认的是，现在所提倡的这一机制中理念倡导的成分多于制度的建设。而且，由于没有统一的制度规定，各地法院在实践中的做法也不完全一致。对于一个与我国民主法治建设有重大关联的救济制度的确立，仅仅靠一种认识的统一和理念的支撑是不行的。更何况，作为一种诉讼机制，由最高人民法院积极倡导并由各地法院自行“探索”也不符合“法律保留”原则的要求。从完善民主法治的角度而言，应当由法律制度来加以必要的规制。
一、行政诉讼协调和解机制与我国行政诉讼制度中的有关规定
笔者认为，目前在实践中所大力提倡的行政争议协调和解解决的机制，虽然从大局角度值得肯定。但是，其中凸现出来的制度缺失问题应当引起我们的重视。
（一）“协调和解”与行政诉讼的“禁止调解”规则之间的矛盾
《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这就明确地在行政诉讼领域排除了调解手段的运用。在这一规范之下，人民法院审理行政案件，只能以判决的形式确定被诉行政行为的合法与违法，以及原告诉讼请求的合法性。有学者认为，行政纠纷的和解，在我国经历了一个从肯定走向否定的过程。早在行政诉讼制度建立之前，行政案件一直由人民法院的民事庭和经济庭审理，行政审判规则主要由当时的《民事诉讼法》规定，如《民事诉讼法（试行）》第3条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”据此，该法关于和解及调解的规定当然也适用于人民法院审理行政案件，并认为，“当时我们对行政诉讼中的和解是持肯定态度的”。[3]这一观点与事实不符。其实，在我国《行政诉讼法》颁布之前，即在适用民事诉讼程序审理行政案件期间，行政诉讼同样不得调解。1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中就明确指出：“人民法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系，而是要以事实为依据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚或者其他行政处理决定是否合法、正确，因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上做出公正的裁决。”1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用＜民事诉讼法（试行）＞的若干问题的解答》中，再次就行政案件不适用调解明确作了规定。1989年颁布的《行政诉讼法》更加明确地作出行政案件不适用调解的规定。唯一的例外是《行政诉讼法》第67条规定，行政赔偿案件可适用调解。由此可见，除行政赔偿案件之外的行政案件不适用调解是我国行政诉讼制度的一贯性规定。应当指出的是，这一规则的确定，与我国当时建立行政诉讼制度的宗旨是相适应的。《行政诉讼法》所规定的立法宗旨是“保证人民法院正确、及时地审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，《行政诉讼法》同时规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼是一种司法审查制度，是对既存的行政行为是否合法的审查和判断，因而是一种以司法权监督行政权的制度。在这一诉讼活动中，法院的根本任务，就是依照行政法律规范审查被诉行政行为的合法性，从而达到保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的目的。所以，行政诉讼中“不适用调解”的禁止性规则为行政诉讼中的根本原则——人民法院对具体行政行为进行合法性审查原则的确立奠定了坚实的基础。[4]而且，当时我们之所以建立行政诉讼制度，是力图尽快建立起一种对行政权的行使进行司法监督的制度，并通过这一制度，促进行政机关的依法行政，建立对公民权利进行保护和救济的体制。因此，“审理行政案件不适用调解”就成为行政诉讼不同于民事诉讼的一个重要规则被规定在法律当中。然而，对调解方式的禁止使用并没有阻止实践中以“变通”的方式进行“和解”。实际上，在《行政诉讼法》的实施过程中，各地的人民法院在行政审判中早已运用协调和解的方式处理了大量的行政案件。由于为了避免与“不适用调解”的法律规定相抵触，这种方式通常被称为“行政审判协调”，并且也正是由于在法律明文规定上的“名不正”，使得法院的这一做法显得明显的“言不顺”，虽然实际开展已久，却很少有法院公开宣扬这一做法，而是在一种“静悄悄”的状态下进行。
