银行监管机构问责性的法律保障机制
周仲飞
【摘要】对银行监管机构的问责不但是对其事后的责任追究，更重要的是对其进行事前、事中的持续监督。实现对银行监管机构问责的前提就在于围绕着问责基本内容设计合理的法律安排，这些法律安排由监管机构履职问责性、机构问责性和透明度三个方面构成。
【关键词】问责性；独立性；银行监管机构
【全文】
研究表明银行监管机构的独立性对于金融体制的稳定起着至关重要的作用，但是，赋予银行监管机构独立性常常引发人们的担忧：独立的监管机构会游离于适当的政治控制之外。对于崇尚“三权分立”的国家而言，将关乎一国金融稳定的大权完全赋予监管机构中那些未经选举的官员，会形成“政府管理的第四分支”，意味着它们将脱离传统“三权分立”制衡机制的约束。所以，监管机构的独立性是相对的，不是绝对的；是对银行监管机构的问责不仅仅是对监管机构事后的责任追究，而更主要的是对监管机构履职活动事前、事中的持续监督。相应地，法律对银行监管机构问责制度的安排就应该围绕着这个基本前提展开，包括监管机构的监管目标、履职程序、问责人与监管机构的关系、实现问责的保障等。换言之，一国对银行监管机构问责性的法律安排可以从履职问责性、机构问责性和透明度三个方面予以设计。
一、银行监管机构问责的界定
银行监管机构的问责性包含两层意思：一是对监管机构的不当行为进行责任追究；二是监管机构作为责任人向问责人就其履行职责作出解释。过去我们对问责的理解仅仅停留在对责任人的事后责任追究，而忽视了问责所蕴含的事前的、事中的持续监督安排。
国外通行的观点认为，监管机构的独立性和问责性是对立的，是一种此消彼长的关系，太强的独立性会导致监管机构成为“国中之国”，而太多的问责性则会威胁监管机构的独立性，监管机构越独立，问责性则越弱，反之亦然。这种观点之不当的原因在于其将问责等同于控制。问责不同于控制，它是指监管机构就其履行被赋予的职责向问责人进行解释，并在一定的情况下对其错误承担责任。问责性实际上就是一种法律制度的安排，目的是达到这样一种状态：没有人控制该独立的监管机构，但它的确是“处于控制之中”。[1]遗憾的是，许多国家仍然采用控制措施作为监管机构的问责安排，比如，由财政部长或财政部的代表主持或参与监管机构管理层的工作，或者赋予财政部长干预监管机构工作的权利。更有甚者，有些国家的法律直接规定了财政部长在其认为适当的情况下有权干预银行监管机构的活动。
监管机构的独立性和问责性是相互补充而不是此消彼长的关系，[2]一个充分独立的监管机构可能有很高程度的问责性，而某个不独立的监管机构也可能缺乏问责性。独立性和问责性的关系取决于法律的安排，设计合理的法律制度既能保证监管机构独立履行职责、不受政府和利益集团的不当干预，又能充分实现对监管机构履行职责的问责。法律对监管目标的规定就是一个典型的例子。如我国《银行业监督管理法》（简称《银监法》）第3条规定银行监管的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。依据这个法定的目标，银监会有权拒绝政府的任何与该目标相违背的要求、指令；同时，该法定目标也是问责人评估银监会履职情况的工具和标准。透明度也是如此，如果监管机构的决策过程能够以适当方法向公众披露，那么就有助于公众和银行业审视监管决定，减少政治干预的可能性，而将监管决定公开披露又能保证公众对监管机构的问责。
二、履职问责性
履职问责性是问责人对银行监管机构是否勤勉实现法定的监管目标进行问责，履职问责性的法律保障机制包括法律对监管目标和监管目标实现程序作出明确的规定。
