四、结语
由于公共利益概念模糊、多变，公平补偿条款在征收立法与实践上皆扮演着极其重要的角色。实现公平补偿的关键在于如何确定征收补偿的范围与标准。《征收与补偿条例》虽然意识到了这一点并作出了明确规定，然而，从私法的角度看，这些规定明显存在诸多值得反思之处。概括地讲，无论从对法律、法规的具体解释，还是由征收事实看，国有土地上的房屋征收，实质上是为了终止房屋占用范围内的建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，以排除重新开发、利用土地的制度性障碍。建设用地使用权虽然只是一种他物权，在法律效力上弱于房屋所有权，但其仍具有独立的市场价值，尤其在《物权法》第149条确立住宅建设用地使用权期满自动续期制度后，可长久存在的建设用地使用权相对于房屋而言，更具有显著的市场价值。从目的论上讲，《征收与补偿条例》有避实击虚之嫌。
《征收与补偿条例》既然旨在收回土地，那么，在理解征收补偿范围与标准的规定时，不仅不能以“房”而只能以“地”为基础，而且还有必要对住宅建设用地与非住宅建设用地作出区分。从征地的角度看，受补偿财产的结构，既包括受补偿财产的事实因素，如土地（建设用地使用权）、房屋、道路、林木、花草等为单位或个人单独所有或共有的不动产；又包括受补偿财产的法律因素，如租赁权、地役权等。由此，《征收与补偿条例》关于被征收人与补偿范围的规定明显过窄。为实现公平补偿，可通过类推适用方法扩大补偿范围。在理解《征收与补偿条例》第19条第1款确立的征收补偿标准时，应以不动产之独特性、不可替代性为出发点，以地价为基础，对住宅用地与非住宅用地作出适当的区分。
【作者简介】
朱广新，《中国法学》杂志社编辑。
【注释】参见马怀德：《征收补偿条例体现了法治政府要求》，《人民日报》2011年2月14日第8版；刘洪玉：《拆迁变征收看社会进步》，《光明日报》2011年1月28日第2版；程成：《＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞的十个亮点》，《经济参考报》2011年1月25日第8版。
《征收与补偿条例》第
1条关于立法目的的宣示性规定及第三章关于补偿的集中规定，充分说明了这一点。
事先补偿是征收制度的一项重要原则，如日本土地征收法、法国征收法典的规定。
《征收与补偿条例》只在第五章“附则”部分关于其与《
城市房屋拆迁管理条例》的关系规定上，使用了“拆迁”一词。
1990年5月19日施行的《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
23条、1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第32条均有类似规定。
《
城市房地产管理法》第
2条第2款规定：“本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。”
参见崔建远：《
物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第45页。
《
物权法》第
28条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的、自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”
《
担保法》第
92条第1款规定：“本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。”
参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第394页。
该规定源自1990年5月19日施行的《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
42条。
《
城市房地产管理法》第
6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件。具体办法由国务院规定。”
《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
39条规定：“土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”
土地使用权者虽然可以在土地使用权期限届满时申请续期，但因续期时应当重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记，所以土地使用权续期实质上是重新设定土地使用权。参见《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
41条。
王利明教授认为，住宅建设用地使用权自动续期实际上暗含了自动续期的条件，即须为住宅用地，且有住宅存在。如果房屋不存在或不再用于住宅，建设用地使用权亦不复存在。但是即使房屋变成了危房，如业主对该房产进行修缮和改良，只要该房产物业存续，业主则有权延续建设用地使用权。参见王利明：《
物权法研究》下卷，中国人民大学出版社2007年第2版，第170页。
2009年10月I日施行的《
最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释7号）第
3条第2款规定：“建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。”
《法国民法典》第518条规定：“土地及建筑物依其性质为不动产。”
威廉•配第：《赋税论》，陈冬野等译，商务印书馆1978年版，第66页。
参见查士丁尼：《法学总论—法学阶梯》，张企泰译，商务印书馆1989年版，第54页。
参见《法国民法典》第523条、《德国民法典》第94条第1款和《瑞士民法典》第655条。
如有学者指出：“土地使用权能否获得补偿，没有硬性的约束，而是取决于偶然的恩赐。在房屋评估没有对于土地使用权的价值作出充分的评估的情况下，私权主体不具有获得救济的途径和依据。”参见董彪：《城市房屋拆迁中土地使用权的补偿问题研究》，《贵州大学学报（社会科学版）》2007年第1期。
《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”
如《法国公用征收法典》第一部分第一编中规定：“补偿额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内。”同前注，王名扬书，第393页。
《征收与补偿条例》第
2条仅狭隘地规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。
《
物权法》第
121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第
42条、第
44条的规定获得相应补偿。”
有学者认为：“这不仅意味着被征收入所得的补偿不比在不被征收的情况下自愿进行交易所得的少，而且被征收房屋价值的补偿实际上是房地产价值的补偿，它不仅包括地上建筑物价值的补偿，还包括建筑物占用范围内的土地使用权价值的补偿以及其他不可移动的财产价值的补偿。”柴强：《房屋征收补偿将更加公平》，《人民日报》2011年1月25日第16版。
