房屋征收补偿范围与标准的思考
朱广新
【摘要】国有土地上的房屋征收旨在消灭房屋占用范围内的建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，以便利于土地的重新开发和利用。因此，在理解房屋征收补偿范围与标准时，应以土地为基础，以我国《
物权法》第
149条确立的建设用地使用权续期制度为根据，对住宅建设用地与非住宅建设用地作出区分。我国《
国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收补偿范围与标准的界定明显过于偏狭、抽象。从体系解释和征收实践两方面看，房屋征收补偿在范围上既涉及土地（建设用地使用权）、房屋、道路、林木、花草等为单位或个人单独所有或共同所有的不动产，又与第三人对被征收不动产享有的租赁权、地役权等紧密相关。为实现公平补偿，可通过类推适用方法扩大征收补偿范围。
【关键词】征收；房屋；建设用地使用权；续期；公平补偿；补偿范围；补偿标准
【全文】
在两次广泛征求社会各界意见后制定的我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）甫一公布施行，即获得各种好评。[1]本来，无论是根据国外立法经验，还是依我国《宪法》第10条第3款与第13条以及《物权法》第42条的规定，补偿系征收制度的必备要素，而非游离于其外的事物。但凡规范征收行为的立法，要么像法国那样直接被称作“公用征收法典”，要么像日本、我国台湾地区那样被命名为“土地征收法（条例）”。我国《征收与补偿条例》则不走寻常路，在法规名称上采取了将“补偿”一词独立出来与“征收”相并列的做法。此种做法绝非随意之举，其目的是为了凸显或强调“补偿”在房屋征收制度中的重要性。[2]这种着重于补偿的征收制度，既遵循了法制发达国家征收制度的发展规律，也抓住了我国城市不动产征收纠纷的主要矛盾。
然而，依我国现行房地产法律制度，尤其是从《物权法》第148、149条以及《城市房地产管理法》第6、20、22条的规定看，《征收与补偿条例》关于征收补偿范围与标准的规定有如下三个问题在私法上值得深究：从受补偿财产的构成看，其果真如其名称所示，只适用于房屋的征收与补偿？作为一种他物权的建设用地使用权，应否给予独立的补偿？抽象地以类似房地产的市场价格作为房屋征收补偿标准，是否忽视了不动产的独特性、住宅用地与非住宅用地在法律地位上的显著差异？下文拟对此作出系统回答。
一、征收补偿范围的多维度分析
《征收与补偿条例》第17条第1款以穷尽列举的方式（即列举后不设概括规定）将房屋征收补偿的范围限定为三种：房屋价值的补偿；搬迁、临时安置的补偿；停产停业损失的补偿。该规定看似清楚明了，但在我国现行“房、地一体移转”的不动产法律制度下，其实质上蕴含着诸多需要进一步解释的问题。
由我国《物权法》第28条的规定可知，征收在物权法上具有导致物权转让的法律效果，即国家取得私人的不动产所有权或他物权。众所周知，征收不像无偿取得私人财产的税收，其在取得私人不动产物权之前，必须公平补偿被征收人因丧失不动产物权所遭受的损失。[3]因此，补偿是政府强制取得私人不动产的必要代价，反过来说，私人因其不动产被征收而享有要求给予公平补偿的权利。由此决定了在征收制度中，在确定补偿的范围与标准，甚至是确定补偿的具体方式时，必须注意征收的对象。
上述论说其实预设着这样一个问题，即《征收与补偿条例》果真如其名称那样，仅仅是对国有土地上单位或个人房屋的征收？事实上，无论是根据《征收与补偿条例》本身的具体规定，还是联系到《物权法》、《城市房地产管理法》的相关规定，皆不难作出如下回答，即其不是或主要不是对房屋的征收，而是对土地的征收。
关于征收的对象，《征收与补偿条例》第2条虽明确规定，它仅适用于“征收国有土地上单位、个人的房屋”，但其第13条第3款也直言不讳地指出：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”暂且不论“国有土地使用权同时收回”这一规定是否能言之成理，《征收与补偿条例》会涉及到建设用地使用权之转让，则毫无疑义。
