进一步推动行政区划改革

任进

　　中国自秦兼并各诸侯国、建立统一国家、施行郡县制开始，就已形成全国统一的行政区域。秦统一全国，分天下为36郡。唐贞观初，分天下为10道，后增为15道。宋初分境内为21路，其后分合不一。元代除京师附近地区直辖于“中书省”外，又于各处设11“行中书省”，简称“行省”。明代改“行中书省”为“宣承布政史司”，除两京直辖地区外，全国设13布政使司，简称为省。清初增为18省，后又增为22省。中华民国时期分全国为28行省，2地方（西藏、蒙古），后增为35省，另有12直辖市，1地方（西藏）。尽管历代行政区域的划分及其名称不完全相同，但主要实行省（郡）县二级制。

　　新中国成立后，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革。具体措施，一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区，目的是巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。国家进入全面建设时期以后，为了减少层次，提高效率，对建国初期的行政区划又进行调整，撤销大行政区，合并了一些省和直辖市。

　　1954年以后，我国行政区划主要实行省、市或县、乡或镇三级制。1982年以后开始的地、市合并、撤地设市和撤县设市工作，使我国省县之间的市级行政区划逐渐增多，成为世界上少有的实行地方政府四级制以上的国家。

　　随着我国交通运输和通信行业的快速发展、政府职能的调整和公共管理方式的转变，应借鉴国外成功经验，减少行政层级，扩大管理幅度，划小省、自治区，逐步撤销市领导县体制，并实行市县分治。

　　1.改革市管县体制，实行省直管县

　　中共中央、国务院明确指出有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制，而要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。

　　根据1982年宪法第30条，省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。在这里，县与市是并列的，直辖市与较大的市是并列的。按照现行地方组织法，省、自治区的人民政府经国务院批准，必要时可设派出机关。可见，宪法设计的行政区划主要是省、县和乡或省、市、区三级体制；鉴于1982年宪法与1954年宪法相关规定的延续性，并考虑1954年合并了一些省和直辖市等背景情况，这里的“较大的市”应理解为主要是指武汉、西安、沈阳、广州、成都等大城市，而不是一般的地级市，但目前设区的市已达283个，不应该是宪法规定的本意。因此，探索实行省直接对县（市）的管理体制，有明确的宪法和组织法依据。但实行省直接领导县（市）的体制必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区进行试点，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步推行。