第三，一些地方政府规章做了重要补充规定，但实施容易产生问题。如《上海市政府信息公开规定》第10条规定，“除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开。”该规定明确把行政机关“调查、讨论、处理过程中的政府信息”排除在公开的范围之外。但是由于该条没有对豁免公开的情形作任何限制，在实践中容易导致行政机关把所有内部准备性行为的信息均排除在公开范围之外，因此此种规定需要改进。
上文分析表明，我国《政府信息公开条例》、部门规章、地方政府规章，或者没有规定行政机关内部准备性行为的信息是否属于公开范围，或者把所有内部准备性行为的信息都排除在公开范围之外。这些立法满足不了现实的客观要求。如2008年5月5日，湖南省汝城县黄由俭等5位公民向当地县政府申请公开有关“原县自来水公司改制情况的调查报告”，该县县长认为“该调查报告不能代表政府的意见，只是供领导参考使用的，政府调查报告不属信息公开的范围。”[1]但到底此信息是否属于公开范围？这个问题一直没有解决。早在国务院《条例》起草阶段，有关专家曾对政府部门在调查过程中出具的报告是否属于公开范畴就讨论过。[2]对过程性、调查性或者阶段性信息是否属于政府信息、是否可以公开，至今仍然是学界与实务界争议的热点问题。导致这种情况的一个重要原因是立法上未予明确规定。
从国外和地区来看，信息公开范围的立法模式特点之一，是明确列举豁免公开的信息范围，除此之外的信息都应当公开，或者属于应申请公开的信息范围。下文分析表明，不少国家和地区的普遍做法是：以立法把行政机关内部准备性行为的信息纳入豁免公开范围，并通过相关行政案例或法院判例对此适用予以限制。笔者认为，我国应当借鉴这种方面的经验。
二、域外内部准备性行为的信息豁免公开的规定和适用
从信息立法比较成熟的国家和地区来看，通常将行政机关内部准备性行为的信息纳入豁免公开的范围，有些国家立法还对此豁免公开做了相应的限制；再者，通过司法判例，对此类信息的豁免公开予以限制，从而使此类信息在一定条件下，其全部或者部分信息得以公开。
1．美国。1966年《信息自由法》第2条规定了九项政府可以不予公开的信息，其中第2项是“纯粹涉及机构内部人事规则与惯例的资料”，第5项是“政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信件”。这些都是行政机关内部准备性行为的信息。美国法院并未将上述立法豁免公开的规定理解为绝对排斥信息公开。根据美国法院司法解释，“纯属机关内部人员的规则和习惯”通常是指两类文件：一是纯粹的行政行为，与一般公共利益无关，如机关内部关于午餐时间的规定；二是行政机关内部的工作手册，如果公开会使相对人规避法律或法规。[3]可见，此类例外限制比较严格，仅限于上述两种有条件限制的例外，剩下的机关内部人员的规则和习惯仍然要公开。
至于“机关内部和机关之间的备忘录或者信函”，此类豁免公开也非全部不公开，但是具体哪一些可以免除公开，法律没有具体规定。根据美国司法实践，“机关之外的文件”是否为机关内部或机关之间的文件，法院通常采取功能主义的认定标准，即外界文件是否参与了行政机关的决定，例如国会或者法院主动提出的供行政机关决定的参考文件即使没有被采纳，仍然可以得到机关内部文件的保护，不对外公开。在国家劳动关系委员会诉西尔斯有限公司案中，[4]西尔斯有限公司以劳动关系委员会的总顾问处拒绝披露对若干年前案件的某些建议和申诉备忘录违反《信息自由法》为由提起诉讼。联邦地区法院认为，这些备忘录“虽然属于对工作人员的指导，但是属于会对公众产生影响的信息”，因此应该予以公开。最高法院在上诉到本院的该案中，较为彻底地讨论了协商程序特权问题，判决第五项免除公开规定不对劳动关系委员会的该份备忘录提供保护，因为这些备忘录反映了机关的最终决定，它们不属于豁免公开的“决策前”的文件。所谓“决策前”是指讨论必须发生在政府最终决定作出之前，据此解释，行政机关决定作出之后创制的以及为解释决定而起草的机关备忘录或信件不受豁免公开的保护。另一方面，法院判决第五项免除公开规定保护委员会决定启动不公开劳动行为裁决程序的备忘录。因为这些备忘录是“决策前的”，它们发生在委员会对某一特定案件中作出最终决定之前，并由于它们反映了委员会对案件的看法，因而是“意见性的”。所谓“意见性”是指讨论必须反映一个或一个以上官员对某项官方事务的想法，即是“纯粹关于法律和政策”问题的意见，而不是政策所基于的相关事实[5]。据此，行政决策过程中产生的纯事实信息不受豁免公开的保护，除非该信息揭示了该过程背后的思想。[6]这表明，除事实与决策过程不可分辨以外，行政决定过程中的纯粹事实性的信息，属于公开范围。
