只有在公众对食品安全问题普遍形成高度关注、需要尽快解答的情况下，卫生部才会对确需风险评估的事项，要求风险评估委员会成立临时工作组进行评估。[49]显然，在法律上，公众行动者获得的影响资源是相对较少的。在实践中，习惯于经济发展、社会稳定的执政思维，政府部门更可能受到“公众”之中有经济势力的工业企业的影响，由此，经济或政治背景势弱的普通公众更需要得到法律的特殊关照，才有可能在风险评估议程和优先次序的问题上，将其价值偏好影响决策者。具体而言，未来或许应该进行以下三个方面的制度改革。

　　

　　（一）公私合作的风险监测网络

　　

　　食品安全风险监测信息是食品安全风险评估工作的重要依据。目前的食品安全风险监测基本上仍然建立在以“国家”或“政府”为中心的传统监管模式基础之上。风险监测制度的建立、风险监测计划和方案的制定和实施、风险监测技术机构的确定等等，都透露着国家或政府占支配地位的特征。[50]然而，面对无处不在的风险，风险治理或新型的风险监管应该体现为充分的公私合作模式，[51]才能获得良好的治理绩效。作为风险治理的重要一环，风险监测制度也应该向多元主体共治的方向发展，而不仅仅局限于政府确定的专门风险监测技术机构。法律上应当要求食品、食品添加剂或食品相关产品生产企业建立和完善食品安全风险的自我监测，这也是食品生产者“承担社会责任”原则的体现；应当鼓励企业除自我风险监测以外、对本行业领域内的食品安全进行风险监测，鼓励科研机构、非政府组织甚至有专门知识的个人进行风险监测。当这些行动者出于各自的食品安全价值偏好，都融入到风险监测网络之中，就更有利于发现食品安全隐患，促进风险评估议程和优先次序的合理确定，使其免受特定价值偏好的过分影响。

　　

　　（二）拓宽的风险评估建议渠道

　　

　　公私合作的风险监测网络应该与风险评估建议渠道的拓宽有机地结合起来。在法律上，有必要考虑建立风险评估建议的提出与受理程序。目前，对来自国务院其他部门的建议，法律要求卫生部应积极回应，但是，对于来自公众的风险评估建议，却缺乏较为明晰的应对规则。当然，普通公众往往不具备专业知识，让其像专家一样地提出确有科学意义的风险评估建议，是不太可能的。但是，只要在程序上对风险评估建议规定一些基本要求，类似于《食品安全风险评估管理规定(试行)》第8条对国务院有关部门的要求[52]，就可以防止普通公众滥用建议程序，同时又可以让长期从事风险监测的企业、科研机构、非政府组织乃至专家个人发挥其作用。而且，如果公众的风险监测信息和风险评估建议对食品安全确有贡献的，还应予以适当的奖励。唯有如此，才是在配套机制上鼓励公私合作的风险监测与评估。

　　

　　（三）风险评估议程设置的应责性

　　

　　卫生部对于公众的评估建议，也应该像对待国务院有关部门那样，确实有必要实施评估的，就应该纳入评估计划或开展应急评估；不予评估或难以评估的，应当说明原因和依据；对国际组织已经有评估结论的，予以告知。这样才能体现出对潜在的不同价值偏好的同等对待，才能弥补国家中心主义监管模式的不足或疏漏，避免因为受到某种价值偏好的过度影响而轻忽应当予以风险评估的事项，尽可能保证风险评估议程和优先次序的合理性。

　　

　　六、结语：在上帝与凯撒之间

　　

　　面粉增白剂存废之争并不触及过多的风险评估问题。从科学的、专业的角度看，面粉增白剂虽为风险物质，但其是有安全使用标准的，而且，国内外都有较为一致的“专业”共识。因此，其本质上是更多涉及风险管理决策的问题。然而，作为《食品安全法》2009年6月1日实施以来的一次重大食品安全公共事件，专家、学者、企业、行业协会、国务院有关部门都倾向于“拿面粉增白剂的安全性说事”，都力图为自己的立场找“科学依据”。而食品的安全性问题，又属于风险评估解决的事项。因此，这个事件在引出风险评估与风险管理之间关系这一核心问题的同时，确实也把如何对待风险评估、尤其是如何在法律上实现对风险评估的控制，提上了研究议程。

　　

　　前文已述，风险评估通常被认为是科学事业，与倾向于价值权衡的风险管理有所不同。面对科学事业，专业领域内的科学家显然比作为通才的法官拥有更大的话语权。然而，科学、专家并不代表绝对真理，他们不可能成为人们意念中“全知全能的上帝”，他们也有其局限性，不能完全听任其主宰风险评估。因此，在风险评估领域，法律上既要确保评估专家或机构的独立性，使其尽量少受非科学因素的影响，也要建立必要的重要信息公开、同行评审、异议监督制度，克服或缓解科学、专家内在的局限性。而在风险评估议程和优先次序的设置上，科学、专家的作用趋弱，价值偏好的因素加强，就更需要通过来自“多元化公众”的风险监测信息与风险评估建议，以避免某种价值偏好的过分影响。总之，在上帝(喻意绝对真理)与凯撒(喻意绝对价值偏好)之间，风险评估相比较风险管理是偏向于上帝的，风险评估议程和优先次序的设置则离上帝远了一些、靠近了凯撒。对于前者，法律要让科学、专家更多地发言，即便是同行评审、异议监督过程，实际上也是让科学、专家进行评判；对于后者，法律需要让公众发言的机会适当增加。

【作者简介】
沈岿，北京大学法学院教授、博士研究生导师、北京大学法学院副院长。
【注释】为简洁、易懂考虑，本文除个别地方外，基本采用此俗称。
参见王战龙：《公众呼吁用科学检测还原真相》，载《郑州晚报》2010年9月29日A26版。
2011年3月1日，卫生部等七部门正式发布《关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》(2011第4号)，决定自2011年5月1日起，“禁止在面粉生产中添加过氧化苯甲酰、过氧化钙，食品添加剂生产企业不得生产、销售食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙；有关面粉(小麦粉)中允许添加过氧化苯甲酰、过氧化钙的食品标准内容自行废止”。
参见武淑贤：《说不清的增白，看得见的利益》，载《中国食品报》2010年4月22日第002版。国际食品法典委员会(CAC)和美国、加拿大、日本等国家和我国台湾、香港地区允许在面粉加工中使用过氧化苯甲酰。
欧盟等地区未允许使用过氧化苯甲酰。国际食品法典委员会规定的面粉中过氧化苯甲酰最大使用限量为75mg/kg。1986年，根据粮食部门的申请，经全国食品添加剂标准化技术委员会(以下简称标委会)安全评审通过，将过氧化苯甲酰列入《食品添加剂使用卫生标准》(GB2760)，允许作为面粉处理剂、漂白剂在小麦粉加工中使用，最大使用限量为60mg/kg。”“据联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合食品添加剂专家委员会(JECFA)评估，过氧化苯甲酰在面粉中75mg/kg、在乳清粉中100mg/kg的使用限量，不会对人体健康造成危害。
在国内，英文术语regulation有“管制”、“规制”、“监管”等不同译法。“管制”译法较早出现，近来有被“规制”逐渐取代的趋势。但是，二者多出现在学术文献之中。在法律文本或政府实务之中，“监管”则更常见。在本文，“监管”与“管制”、“规制”同义使用。
因篇幅和论题聚焦的考虑，关于由面粉增白剂之争引伸出来的风险管理决策权力如何实现法治的问题，笔者将另文讨论。
参见贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2003年。
费斯科霍夫等：《人类可接受风险》，王红漫译，北京大学出版社，2009年，第2页。
参见张涛：《食品安全法律规制研究》，厦门大学出版社，2006年，第99页；陈君石：《风险评估在食品安全监管中的作用》，《农业质量标准》2009年第3期。
卫生部2010年1月21日公布的《食品安全风险评估管理规定(试行)》第13条规定：“国家食品安全风险评估专家委员会按照风险评估实施方案，遵循危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述的结构化程序开展风险评估。”
参见《食品安全风险评估管理规定(试行)》第19条的规定。亦参见于华江主编：《食品安全法》，对外经济贸易大学出版社，2010年，第41-42页；信春鹰主编：《中华人民共和国食品安全法释义》，法律出版社，2009年，第33-34页。
See Cary Coglianese & Gary E.Marchant，Shifting Sands： The Limits on Science in Setting Risk Standards，152 U.PA. L. REV.1255， 1275 (2004).
参见陈君石：《风险评估在食品安全监管中的作用》，《农业质量标准》2009年第3期。
《食品安全法》第13条第4款规定：“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”第16条第1款规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。”《食品安全风险评估管理规定(试行)》第5条规定：“食品安全风险评估以食品安全风险监测和监督管理信息、科学数据以及其他有关信息为基础，遵循科学、透明和个案处理的原则进行。”
现任中国粮食行业协会小麦分会理事长、1986年时任原商业部粮油工业局局长的王瑞元，力主禁用面粉增白剂，认为其有害无益；而工程院院士陈君石明确表示“没有任何证据证明它是有害于健康的。国际食品发展委员会的食品添加剂也是允许使用的，我国也是允许使用的”。参见毛立军：《“面粉增白剂”存废之争又掀波澜》，载《人民政协报》2010年9月20日第B01版。“一些食品加工专业人士称，‘过氧化苯甲酰致癌、损坏肝功能’，甚至‘过氧化苯甲酰含有苯，长期食用会造成苯中毒’，国家粮食局、国家质检总局在对一些食品加工企业做违规查处时，亦宣称这种添加剂‘有害’。”“中国粮食行业协会、中国粮油学会与65家大型面粉加工企业联名递交的建议也表示，过氧化苯甲酰是一种强氧化剂，‘不仅会破坏面粉中的VA、VB等营养成分，而且，据专家研究，长期食用添加过氧化苯甲酰的面粉，对肝脏会造成损害。’”相反的观点却是，“在国际上，建立在严密毒理评价基础上的一系列规定都给出一个结论：合理使用过氧化苯甲酰作为面粉添加剂是安全的。”“中国卫生部的两次征求意见稿，均明确表示‘过氧化苯甲酰按规定使用未发现安全性问题。’”参见杨猛、李湘宁：《“面粉增白剂”争议》，载《财经》2011年第2期。
参见冯拖维克兹、拉弗兹：《三类风险评估及后常规科学的诞生》，载克里姆斯基、戈尔丁编著：《风险的社会理论学说》，徐元玲、孟毓焕、徐玲等译，北京出版社，2005年，第289页。
费斯科霍夫等：《人类可接受风险》，王红漫译，北京大学出版社，2009年，第20-21页。
See Thomas S. Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions，Chicago： University of Chicago Press， 1962.
冯拖维克兹、拉弗兹：《三类风险评估及后常规科学的诞生》，载克里姆斯基、戈尔丁编著：《风险的社会理论学说》，徐元玲、孟毓焕、徐玲等译，北京出版社，2005年，第291页。
参见奥特韦：《公众的智慧，专家的误差：风险的语境理论》，载克里姆斯基、戈尔丁编著：参见弗雷敦：《捷思推理法、偏误、非大众：风险评估中的专家知识及误差》，载克里姆斯基、戈尔丁编著：《风险的社会理论学说》，徐元玲、孟毓焕、徐玲等译，北京出版社，2005年，第261-272页。
《风险的社会理论学说》，徐元玲、孟毓焕、徐玲等译，北京出版社，2005年，第246-247页。
费斯科霍夫等：《人类可接受风险》，王红漫译，北京大学出版社，2009年，第57-58页。
参见费斯科霍夫等：《人类可接受风险》，王红漫译，北京大学出版社，2009年，第21-22页。
参见蒋士强、王静：《对食品安全风险评估和标准体系的反思》，《食品安全导刊》2010年3月。
一些小型面粉加工厂和增白剂生产厂商主张继续使用，并驳斥禁用派“不懂科学”。参见毛立军：《“面粉增白剂”存废之争又掀波澜》，载《人民政协报》2010年9月20日第B01版。
See E. Donald Elliott，Science in the Regulatory Process： Strengthening Science’s Voice at EPA，66 Law & Contemp.Prob. 45， 46 (2003).
参见吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社，2000年，第24-25页。
参见该规定第4条、第5条、第6条第1款、第18条第1款。
参见《卫生部办公厅关于成立第一届国家食品安全风险评估专家委员会的通知》(卫办监督函1019)，载http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsjdj/s3594/200911/44735.htm。最后访问：2011年1月24日。
本文写作过程中，笔者于2011年1月26日向卫生部提交了要求公开国家食品安全风险评估专家委员会章程的政府信息公开申请，卫生部于2011年2月1日给予了回复(卫政申复7号)，指出该章程尚在审批之中，故无法提供。卫生部依法及时回复申请，确实令人欣慰。遗憾的是，第一届国家食品安全风险评估专家委员会成立大会于2009年12月8日召开，时隔一年多，章程尚未审批通过。
See E. Donald Elliott，Science in the Regulatory Process： Strengthening Science’s Voice at EPA，66 Law & Contemp.Prob. 45， 46 (2003).
例如《科学技术进步法》第62条规定：“确定利用财政性资金设立的科学技术基金项目，应当坚持宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的原则。”
参见《食品安全风险评估管理规定(试行)》第14条。
当风险监管机构作出影响被监管者权利义务的具体决定或措施时，被监管者可以对监管决定或措施提起行政复议或行政诉讼，而且，有可能会在复议或诉讼中质疑作为监管决定或措施依据的风险评估结论。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第48条规定：“对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。”该条款可以视为进行同行评审的依据。
参见雷吉斯特、拉尔金：《风险问题与危机管理》，谢新洲、王宇、鲁秋莲译，北京大学出版社，2005年，第71-81页。
《食品安全法》第15条规定：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。”《食品安全风险评估管理规定(试行)》第7条规定：“有下列情形之一的，由卫生部审核同意后向国家食品安全风险评估专家委员会下达食品安全风险评估任务：……(三)国务院有关部门按照《中华人民共和国食品安全法实施条例》第十二条要求提出食品安全风险评估的建议，并按规定提出《风险评估项目建议书》。”
《食品安全风险评估管理规定(试行)》第10条规定：“卫生部根据本规定第七条的规定和国家食品安全风险评估专家委员会的建议，确定国家食品安全风险评估计划和优先评估项目。”
《食品安全风险评估管理规定(试行)》第7条规定：“有下列情形之一的，由卫生部审核同意后向国家食品安全风险评估专家委员会下达食品安全风险评估任务：……(二)通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，在组织进行检验后认为需要进行食品安全风险评估的。”
《食品安全风险评估管理规定(试行)》第16条规定：“发生下列情形之一的，卫生部可以要求国家食品安全风险评估专家委员会立即研究分析，对需要开展风险评估的事项，国家食品安全风险评估专家委员会应当立即成立临时工作组，制订应急评估方案……(二)公众高度关注的食品安全问题需要尽快解答的。”“公众高度关注”往往是通过媒体展示出来的。
《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》(国发6号)规定，国务院食品安全委员会的职责是：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。此外，中央机构编制委员会办公室印发的《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》(中央编办发202号)对国务院食品安全委员会办公室的职责也做了规定，包括：组织开展重大食品安全问题的调查研究并提出政策建议；督促检查食品安全法律法规和国务院食品安全委员会决策部署的贯彻执行情况；督促检查国务院有关部门和省级人民政府履行食品安全监管职责；组织开展食品安全重大整顿治理和联合检查行动；等等。
显著的或者重大的或者最近发生的危害事件，会在人们心目中形成该危害“很严重”且“容易发生”的印象。在认知心理学上，这种现象被称为“可得性启发”(availability heuristic)。参见孙斯坦：《风险与理性》，师帅译，中国政法大学出版社，2005年，第41-43页。
参见杨小敏、戚建刚：《风险规制改革的文化认知基础》，《浙江学刊》2011年第3期。
参见《食品安全法实施条例》第12条、《食品安全风险评估管理规定(试行)》第7条。两个条款规定的内容有相同又有相异之处，在此予以合并论述。
参见《食品安全法》第15条、《食品安全风险评估管理规定(试行)》第10条。
参见《食品安全风险评估管理规定(试行)》第9条第2款。这里的“有关方面”、“相关部门”过于笼统。从用语习惯看，似乎很难解释为包括公众在内。
参见《食品安全风险评管理规定(试行)》第7条。
参见《食品安全风险评估管理规定(试行)》第16条。
参见《食品安全法》第11、12条以及《食品安全风险监测管理规定(试行)》。
参见杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期。在新型的风险监管体系中，监管者包括立法机关、行政机关、法院以及私人监管者(private regulators)。私人监管者有三类：(1)受监管者(如企业)；(2)受监管者组织(如行业协会)；(3)独立于受监管者的组织。See Sven Ove Hansson，A Descriptive Framework of Risk Management，Risk Man-agement 3， 23-25 (2001)。在一般意义上，现代行政也普遍呈现公私合作的趋势，国家中心主义的传统行政模式已经在转型。参见弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆，2010年。
该条规定，国务院有关部门在提交《风险评估项目建议书》的同时，应当提供下列信息和资料：(1)风险的来源和性质；(2)相关检验数据和结论；(3)风险涉及范围；(4)其他有关信息和资料。

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