五、评估的议程和优先次序
如果说包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述在内的风险评估工作，基本上属于科学性质的话，那么，是否要对某类危害进行风险评估、什么时候进行风险评估、不同类别危害的风险评估如何排序，就不是科学判断占主导或支配地位的问题了。
英国疯牛病事件发生的经过告诉我们，风险评估是否提上议事日程并得到足够重视，往往不完全取决于科学界，而是会在很大程度上受政府决策的影响，后者更多地带有价值偏好。1979年9月，英国政府就收到皇家专门调查委员会的警告，称被感染的食物有可能把动物疾病传染给人类。荷兰动物科学与健康研究所向该委员会指出，低温炼制肉类由于杀菌力度不够，存在把动物疾病传染给人类的危险。而英国人有时习惯在低于100℃的条件下炼制肉类。直到1986年11月，英国中央兽医实验室才首次对牛海绵状脑病(俗称疯牛病)作出官方诊断，又拖到1987年6月才正式公布。同年12月，政府组织的研究指出用动物内脏、骨头及脂肪制成的人工牛饲料是导致疯牛病的罪魁祸首。从1986年到1996年英国首相召开危机内阁会议的十年期间，政府无数次保证英国牛肉是安全的，而科学界的质疑不断加强。[37]英国政府的为难之处是可以理解的，在有关疯牛病的科学证据还不明了的情况下，过早采取措施可能会给牛肉产品制造业和相关加工行业带来灾难性的经济损失。然而，监管决策的价值性考量，无疑在事实上影响了风险评估的议程和优先次序。
根据我国《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品安全风险评估管理规定(试行)》的规定，卫生部负责食品安全风险评估的组织。此外，影响评估议程和优先次序设置的行动者还有：国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门；[38]风险评估委员会；[39]风险监测技术机构；举报者；[40]以及公众和媒体。[41]当然，国务院、国务院食品安全委员会(国务院食品安全工作的高层次议事协调机构)、国务院食品安全委员会办公室，也是有影响力的行动者。[42]
一般而言，在这些行动者之中，风险评估委员会、风险监测技术机构会更多地站在科学立场，尽管如上所述，科学、专家从来不可能彻底摆脱价值立场。其他行动者当然也会愿意倾听科学的、专家的声音，从而形成对评估议程和优先次序的判断或影响。可是，在有些情况下，关于风险的科学证据并不确定，或者科学共同体对某类风险并未达成较为一致的认知，或者媒体披露的食品有毒物质致残、致命事件过于触目惊心(也许只是偶然的个案)以至于形成普遍的风险恐惧，[43或者在对待某类风险问题时追求天然食品、抵触任何化学物质添加剂或现代加工技艺的文化认知形成上风，[44]或者在某个行业领域普遍使用某类可疑物质、但未发生恶性安全事件，且风险评估后任何可能的禁止或限制使用新政策都会带来巨大行业损失，等等。诸如此类的情形，都会让政府、公众甚至专家，更多地基于价值偏好而不是科学，对风险评估议程和优先次序施加影响。
关于价值偏好的作用，不仅可以从有影响力的行动者行为选择的动机或情境角度予以分析，还可以从法定需要评估和不需评估的情形角度获得认识。《食品安全法实施条例》和《食品安全风险评估管理规定(试行)》规定需要进行风险评估的情形有：(1)为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估；(2)为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估；(3)发现新的可能危害食品安全的因素；(4)需要判断某一因素是否构成食品安全隐患；(5)国务院有关部门依法提出食品安全风险评估的建议；(6)国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。[45]《食品安全风险评估管理规定(试行)》第16条规定的应急评估情形有：(1)处理重大食品安全事故需要；(2)公众高度关注的食品安全问题需要尽快解答；(3)国务院有关部门监督管理工作需要并提出应急评估建议；(4)处理与食品安全相关的国际贸易争端需要。第9条规定的可以不予评估的情形有：(1)通过现有的监督管理措施可以解决的；(2)通过检验和产品安全性评估可以得出结论的；(3)国际政府组织有明确资料对风险进行了科学描述且适于我国膳食暴露模式的。其中，既可以看到明显的由科学主导的情形，如应予评估情形的第(3)、(4)项，不予评估情形的第(2)、(3)项；但同时也可以看到允许价值偏好左右卫生部裁量风险评估议程和优先次序的许多情形。例如，国务院有关部门的评估或应急评估建议、重大食品安全事故、公众高度关注的食品安全问题等。
综上，风险评估议程和优先次序的确定，与风险评估工作本身，在性质和作用上有着较大差异。后者虽然不排除科学与价值的纠缠，但公认的基本属于科学事业；而前者其实是科学与价值更多交织在一起、甚至有不少情形是价值占据上风。为此，在法律上须有不同的因应之策。制度设计的基本原则就是让不同的价值偏好有大致平等的机会，对决策者实施影响，尽管在实体意义上难以成就“平等”，但至少应有程序意义上的公平对待。从目前的制度安排看，上述不同行动者对风险评估组织者卫生部的影响力是不同的。根据行政科层制的上下级关系，国务院、国务院食品安全委员会的风险评估指示，显然是卫生部不容轻视的，即便法律未予明确规定。实践中，国务院、国务院食品安全委员会指示风险评估的情形较为罕见，但在特重大问题上不排除可能性。法律明示卫生部应给予高度重视的，是来自国务院农业行政、质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理等有关部门和风险评估委员会的建议。[46]一般情况下，卫生部应在建议之下确定风险评估事项；若卫生部认为符合不予评估情形的，或者缺乏数据信息难以做出评估结论的，也应当向有关方面说明原因和依据；如果国际组织已有评估结论的，应一并通报相关部门。[47]至于风险监测技术机构和包括举报者在内的广大公众，影响力自然是大大减弱。法律仅规定这些行动者提供食品安全隐患信息后，卫生部应当组织进行检验，而后确定是否需要进行风险评估。[48]
