风险评估的行政法治问题
——以食品安全监管领域为例
沈岿
【摘要】风险评估大致上有两个环节：评估议程、优先次序的设置；评估工作本身。对风险评估的关注往往落在后者，认为其是科学事业，法律只需保证由权威专家进行评估即可。但是，科学、专家有其内生局限，应当基于同行监督原理，建立必要的信息公开、同行评审、异议监督制度。而评估议程、优先次序的设置，科学、专家的作用趋弱，价值偏好因素加强，更需要建立公私合作的风险监测网络、拓宽的风险评估建议渠道和风险评估议程设置的应责性。唯此，风险评估作为政府风险监管的一项重要活动，其科学性、公正性才能得到行政法治的保障。
【关键词】风险评估；行政法治；食品安全；科学；价值偏好
【全文】
一、引言：从面粉增白剂之争说起
2010年，中国重大的食品安全议题之一，当属“面粉增白剂”(化学物质“过氧化苯甲酰”、“过氧化钙”的俗称[1]存废之争。主张使用方和主张禁用方通过媒体的一番唇枪舌战，终因卫生部于12月14日就撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙公开征求意见，而暂告停歇。[2]期间，双方就面粉增白剂是否对人体有害各执一词，并且，皆有专家、学者或者科学证据予以支持，一时造成令普通民众徒唤无奈、又忧心忡忡的“科学迷雾”。[3]加之，媒体揭露双方背后的主要利益集团分别是小型面粉生产企业、食品添加剂生产企业同面粉生产龙头企业。[4]为真相焦虑的公众，又不免心生类似“黑心企业赚钱害人”的怨怼。由此，支持使用面粉增白剂的企业，相较主张禁用的企业，明显处于道德上的劣势。
卫生部于公开征求意见过程中发布的《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》(以下简称“《相关情况》”)，以权威的官方信息，宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准，以及在此限量下使用的安全性，[5]相当程度上可以抵消公众“吃了那么多年面粉竟然不安全”的担忧。然而，既然限量使用是安全的，为何又要彻底杜绝之呢？卫生部给出的理由有三：(1)我国面粉加工业现有的加工工艺能够满足面粉白度的需要，已无使用过氧化苯甲酰的必要性；(2)消费者普遍要求小麦粉保持原有色、香、味和营养成分，追求自然健康，尽量减少化学物质的摄入，不接受含有过氧化苯甲酰的小麦粉；(3)在现有国家标准规定的添加限量下，现有加工工艺很难将其添加均匀，容易造成含量超标，带来质量安全隐患。其中，理由(1)涉及面粉加工工艺与面粉白度的关联，理由(2)诉诸消费者的价值偏好，皆同面粉增白剂安全性的科学评估无关。甚至，仔细审视，理由(1)、(2)之间还隐藏着矛盾：若消费者推崇小麦粉的自然色，面粉白度似乎就不应该再成为重要考虑因素。至于理由(3)，反映的是加工工艺导致含量超标的可能性，但“很难”、“容易”的措辞，并未给出精确的概率。更加让人生疑的是：若现有工艺都容易带来安全问题，那么，按照技术进步的常识，二十多年以前的生产加工工艺或许更不如当前，那时将过氧化苯甲酰列入食品添加剂、限量使用，岂不是更不安全吗？暂且不论理由是否可以接受，单就这份理由清单而言，并非如公众所急切期待的那样，载有令人信服的“科学判断”。相反，卫生部关于限量使用安全性和国内标准安全性的信息，是具有科学意义的评估结论，这样的信息倒没有成为卫生部建议废除面粉增白剂的主要依据。于是，我们不免要问：面粉增白剂的安全性评估是一种什么性质的行为？它对面粉增白剂的存废决策，能起到什么样的作用？如何确保它不受错误或偏见的影响？面粉增白剂的存废决策又是什么性质的？它是完全取决于安全性评估，还是可以有其他的考虑因素？如何才能保证这些考虑因素是合理的、可以接受的？假如面粉增白剂的存废如某些公众所想是一个科学问题，那么，由专家做判断、“让科学说话”岂非足矣，卫生部又何必多此一举、公开征求意见呢？
其实，这些疑问看似较多，且相互交织在一起，实际上主要涉及风险监管(risk regulatoin，或称“风险规制”、“风险管制”[6])的两项工作：一是对面粉增白剂安全性进行科学意义上的评估；二是对面粉增白剂是否有必要续用进行管理意义上的决策。二者之间存在密切关系，但又相对独立，各自有其倾向性。前者在很大程度上是一项科学性质的事业或活动，是风险管理决策的重要依据。但是，后者并不以前者为唯一的依据，即便风险评估结论认定在安全标准限量下使用某个风险物质是不存在明显损害的，风险管理者也有可能作出完全禁用该物质的决策，因此，后者更倾向于价值偏好的选择。风险评估与风险管理，并不只是由政府所为，其实，在风险社会和风险治理(riskgovernance)时代，消费者、生产经营者也会进行风险的评估与管理。然而，在政府实施风险监管的层面上，风险评估与管理都涉及到监管者依法行使权力的行政法治问题。
本文的旨趣是以面粉增白剂的存废之争为引子，以食品安全监管领域为例，考察风险评估所涉的法律之治问题。本文将依次展开对以下问题的论述：风险评估的性质与作用；风险评估科学性的正确理解；风险评估科学性的法律保障；以及评估议程和优先次序的法律控制。最终，力在表明和探讨，风险评估在什么环节上主要是科学性质的，在什么环节上又是科学与价值明显纠结的；对于科学性占主导地位的风险评估工作环节，科学、专家的内生局限性应予认真对待并转化为对风险评估实施法治的特殊机制———主要依靠同行监督的制度设计；对于科学与价值考虑几乎并重的风险评估议程和优先次序，也应该有相适配的法律控制方法———来自更大范围内的公众风险监测与风险评估建议。[7]
