此外,仍需考虑几种信赖利益保护的例外情形。例如,以欺诈、胁迫或贿赂方法使行政机关作出行政行为;对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述致使行政机关依该资料或陈述而作成行政行为;明知行政行为违法或因重大过失而不知,一般情况下这几种情形都可排除信赖保护原则的适用。此外,有学者还增加了两种情形:经废止或变更之法规有明显抵触上位阶法规之情形;法令订有施行期间,于该期间经过后。[12](p21)两种增加的情形应特别注意,即经废止或变更的行政规定存在重大明显地违反上位法规范的情形;或者是因为行政相对人提供了某些不正确的资料或以某种不正当的方式,使得行政机关颁布了某项行政规定,这都需要排除信赖利益保护原则的适用。
3.行政规定是否不利溯及
按照法律溯及既往的效果,可分为“不利溯及”和“有利溯及”两类。“不利”和“有利”的区别并非法律规范是否赋予权利或施加义务,而是针对新、旧法律效果所进行的比较。如果变更后的行政规定溯及既往会减少甚至剥夺公民、法人或者其他组织依据旧的行政规定而获取的权利与利益,或者施加某种新的义务与责任,此时则为“不利溯及”;如果新的行政规定溯及既往会赋予公民、法人或其他组织以权利与利益,或者减少、免除他们已承担的义务与责任,则为“有利溯及”。“不利溯及”不但会损害人们的信赖利益,而且会严重挫伤人们对于法律的信仰,所以不被法治社会所允许,“有利溯及”则无上述之虞。[13]此,“不溯及既往”作为一种信赖利益保护原则的界限,一般只限于“不利溯及”,而不限于“有利溯及”的情形。
四、信赖利益的保护方法
如上文所讨论的一般要件之外,更为妥当与切实的办法是通过行政规定以及政策的制定程序来加以保护。也就是说,通过行政规定制定过程中的充分参与,行政规定制定之后的妥当公告以及过渡条款的制定,信赖保护的问题才能得以解决。
(一)妥当的公告
当行政规定使法律秩序发生变动时,公民可能会因此遭受处罚等其他法律后果,此时要求进行适当的公布以避免造成某种不公平的处理。依据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发【2008】17号)规定,“对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件,要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布;未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。”“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作……清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录;未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为行政管理的依据。”
由此,我们可以看出妥当的公告所要求的内容,即:(1)需要公布的情形:涉及公民、法人或其他组织合法权益;有效、废止以及失效的规范性文件目录;(2)公布的形式:可以采取政府公报、政府网站、新闻媒体等方式公布;(3)未经公布的后果:未经公布的行政规定不得作为行政管理的依据。
此时的公告针对的是行政规定已经制定之后的公告。实践中,也需要强调在行政规定或者重大的行政决策即将作出之前,就需要行政机关通过资讯公开以及公众参与的方式减少因行政规定变动引起的公民权利损害。例如,行政机关可以事先在报纸或者政府公报上公布即将变动的行政规定信息。当然,这些事前信息的公布也只限于涉及公民、法人或其它组织合法权益的情形,而不能一味地强调行政规定变迁的事前公开。