（一）行政规定是否可以使公民产生信赖基础？
通说认为信赖保护的适用条件为信赖的基础、信赖的表现以及信赖是否值得保护。[6]其中，“信赖基础”一般被认为是信赖保护原则适用的前提条件，即导致信赖产生的行政机关的一定行为。这一基础行为有抽象与具体两种，前者是基于国家或行政机关的立法行为所产生的信赖基础，而后者是基于行政机关的具体行为，如授益行政处理、行政计划或承诺等。
传统学说认为，行政规定的变动或废止，因为其在本质上是行政机关对于其下属机关或者公务员行为所作出的指令，并不具有对外的效力，由此，公民主张信赖保护原则的适用时，即可能因为行政规定所具有的这种特性，而不符合信赖保护原则的第一要件，即缺乏信赖基础。尽管行政规定在很多情形下属于对内公布的规范，但现代行政国家对行政规定已经提出了更高的要求，例如要求对行政规定加以定期清理、公布以及备案审查，行政规定的制定可能也会要求听证等公众参与程序；同时，基于“行政规则外部化”[7]的现象，实际上行政规定依然也可能产生对平等原则、公民权利的减损。因此，从信赖基础的角度来看，行政规定可以适用信赖保护原则已经不成问题，也就是说，“行政规则所构建的法秩序，已经深深影响人民的行为、行政机关实务甚至司法裁判，从而行政规则具有某种形式上的法律效力，足以引发人民期待而作为‘信赖基础’”。[8](p13)
以江苏省南京市民政局的两则“通知”为例：
例1：“关于提高城市居民最低生活保障标准的通知”（宁民财【2006】199号、财社【2006】631号）规定：从2006年10月1日起，玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、栖霞、雨花台、浦口、原大厂等10个区的城市居民最低生活保障标准从260元提高到280元。其它区县应在2005年基础上作相应提高。
例2：“关于建立城市居民最低生活保障工作举报查实奖励制度的通知”，（宁民救【2003】50号）规定，对群众的举报，各级低保工作机构要做好热情接待、详细记录、认真核查；一经查实，立即整改，同时兑现奖励，奖励标准一般为举报查实后、当月退出的低保金额，由市、区（县）民政部门颁发，经费来源从市和各区县低保工作经费中解决。
从上述通知的形式来看，尽管两则通知均为南京市民政局的行政规定，但是其效力却并不止于行政机关内部，例如第一则通知直接提高了最低生活保障标准，这显然会对低保金申请者产生实质性的影响；第二则通知首先可能是对于民政部门内部建立举报查实奖励制度的一例规定，但通过这种内部规则的设定进一步确定了奖励的标准以及经费来源，这同样也可能对公民产生实质性影响。正是由于行政规则外部化现象的出现，实际上行政规定不仅仅可以成为实质上影响公民权利的法律规范，也可能会产生信赖保护的问题。正如我国台湾地区司法院大法官解释525号中的法官意见：“行政法规（包括法规命令、解释性或裁量性行政规则）的废止或变更，对于人民权利的影响，并不亚于前述行政程序法所规范的行政处分之撤销或废止”，进而认为行政规则的变迁也可以引发信赖保护原则的适用。
