通过与法国对比,可以发现我国人大对政府预算的监督存在以下三个问题:
(1)预算案不够明确、具体。由于提交的预算案太粗,导致“外行看不懂,内行说不清”,人大代表无法进行实质性审查,造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象,大大减弱了人大的监督力度。
(2)预算案审议时间过短,使人大监督流于形式。全国人大虽然已建立预算工作委员会,但没有建立专门、常任的预算审查机构,导致人代会期间临时组成的预算审查机构的审查与对预算案的初步审查没有连续性。多数代表并没有足够的时间仔细阅读预算案的内容,更无法对预算案内容的合理性和合法性进行判断。
(3)预算调整频繁、监督乏力。政府预算调整比较频繁,却往往没有报人大常委会审批。《预算法》规定预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加或减少支出,但对“特殊情况”的涵义没有做出明确的规定,在执行中容易产生不同的理解,这会导致政府的道德风险。现实中,有些地方政府在年初编制收入预算时留有较大余地,以免出现超支和赤字,执行中尽量多收,多收部分政府可以自由安排,不受约束,这样就使人大对预算的调整监督失去意义。[5]
(二)财政部门的监督
1. 法国财政部门的监督
法国财政部门的监督主要由财务监督官、财政总监和公共会计来实施的。其监督主要是围绕财政收支管理来展开,检查一般在事前、事中进行,是日常和不间断的。
(1)财务监督官
财务监督官(Controleur Financier)是由财政部向各部委和大区派出的,作为所在部门的公共会计,负责该部门所有会计账簿管理,并担任该部门首长的财政顾问。[6]各公共部门的首长只有签发收付命令的权力,而无权具体经手款项收付的权力,款项的具体收付和记录等由财务监督官执行。公共部门的重要收支都要经过财务控制官的审查认可后方可执行。财政部对省的财务监督由省的总出纳作为财政部的代表代行财务监督官的职责。省长决定修建某项工程,要先征求省总出纳的意见,了解是否有这笔资金,是否合理合法。[7]
(2)财政总监和公共会计
财政总监是财政部的“技术专家”,由财政部长直接领导,进行专项监督检查。其主要任务是随时根据部长指示对涉及国家财政收支活动及其他有关事项进行专项检查,包括对内检查和对外检查两部分。财政总监的职权范围很广,对一切公共会计,无论国家还是地方的,包括税务局、海关、公共机构,国营企业,接受国家补贴和借款的私营企业,以及所有执行国家预算的单位和部门,都有权进行审查。在预算执行中,公共会计对公共支出拨付进行监督。所有公共会计由财政部公共会计司垂直管理。公共会计是管理国家财政公共支出拨款账目的会计,具有代表国家、公共团体或公共机构执行预算的法定权限,在为用款单位提供服务的同时承担拨款前的财政审查职责,其负责拨款和监督的支出包括公务员工资、行政机构运转费和公共投资性支出。