内在法律视角下的公共利益是作为法律文本中一个具体的法律概念出现的，有着特定的对象指涉。内在视角下的公共利益与利益概念的法律化相关。利益法学派代表人物赫克认为，利益是法律产生之源和归宿所在，法律关系也就是利益关系。利益的内容可以表述为“潜在性法律关系”的内容，而公共利益不过是公共利益主体对应于公共利益对象潜在的权利义务关系而已。罗斯科·庞德教授认为，公共利益是法律体系之下必须尽可能保护的重要利益。从法律的角度，公共利益可以分为：（1）作为法人的国家利益，包括国格和财产。国格指国家完整、行动自由、荣誉或尊严；财产指政治组织社会作为一个财产实体的请求权，以集体目的而取得和持有。（2）作为社会利益监护者的国家利益。社会利益是从社会生活的角度考虑，被归结为社会集团的需求、要求和请求，是以社会生活的名义提出。社会利益包括：公共安全、社会制度安全、公共道德、保护社会资源、公共发展、个人生活。[5]庞德教授对利益分类以及对于公共利益的界定是从法学的角度而展开的。他认为，一定不要把作为请求权、作为法学家使用的利益和作为好处、作为经济学家使用的利益相混淆。[6]
本文认为，庞德教授的这一区分和转变，是有关公共利益法学研究的一个视角转向，从法律体系之外的公共利益转向了法律体系内的公共利益。后来的法学学者在研究公共利益时，都绕不开这一研究思路的转向。
二、公共利益现代转向的现实动因：社会变迁与利益整合
在西方，自中世纪晚期以来，西方国家进入了社会差异化的过程，该过程在近代又加速发展。以前相对单一的和稳定的社会关系解体了，让位于一个从多重方面看是多元和动态的社会。[7]在这种多元化的社会中，凌驾于个人之上的强大权威已经不复存在，国家或者政府的功能受到了限制，变成了亚当·斯密所说的“守夜人”国家或者诺齐克所说的“最低限度国家”。
多元社会作为一种历史现象，它的出现是多种社会历史因素共同起作用的综合性结果。一是社会分工不断扩大；二是市场经济的出现和发展。社会分工促进职业分化，社会流动又促进职业交换。职业的细化和流动促使多元化的利益主体为了满足各自的需求而紧密地联系起来。正如法国社会学家涂尔干所说，分工使社会“各个部分的功能彼此充分地联系在一起，不同职业的人必须相互依赖以满足各自需要”。[8]此外，市场经济的出现和发展突破了民族国家之间的界限，建立了国内统一市场，形成了世界贸易，使一切民族国家的生产和消费都具有了世界性特征。一个国家所生产的“产品不仅供本国消费，而且同时供世界各地消费。旧的、靠国产的产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家和地区的产品来满足的需要所代替了。过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”。[9]正是随着市场经济以及与此相联的交往活动的发展，“历史就在愈来愈大的程度上成为全世界的历史”。[10]
