从法理上讲，公司治理问题之所以产生，是由于以下两个条件的存在：代理问题与不完全合同。代理问题指的是公司成员之间的利益不一致和信息不对称及其所引起的部分成员偷懒、侵占等问题；不完全合同指的是由于交易成本过高，公司成员之间不可能完全通过事前的合同解决上述问题。所以才需要公司治理，如公司法、公司章程之类基础设施，股东大会、董事会、监事会之类内部结构，产品市场、资本市场、管理服务市场、公司控制权市场之类外部结构，等等[2]。
从实务上讲，虽然各国、各类公司所面临的治理问题大体相同，但解决问题的具体方法往往因具体情况的差异而有所不同。因此，研究制定上市公司控股股东和实际控制人行为规范《指引》，不但应当吸收和借鉴外国的经验，更应当从中国的实际，特别是我国上市公司的实际出发，实事求是。
与其他国家相比，包括上市公司在内的美国公众公司[3]的特点是股权结构高度分散。与此相对应的是“两权分离”的治理结构。在这类公司，代理问题主要体现为所有者与管理者之间的利益不一致和信息不对称及其所引起的管理者偷懒、侵占等问题。此外，美国公司法的一般规则是“董事会中心主义”。在这种情况下，人们更为关注包括董事在内的管理者滥用职权和信息优势，以损害公司及其股东利益的方式追求个人利益，更为重视独立董事以及主要由独立董事组成的委员会对高级职员的制衡作用[4]。
信托责任制度是规范管理者行为的基本制度。根据美国公司法，管理者是公司及其股东的信托人，对公司负有信托责任，包括注意责任和忠诚责任。信托责任的基本要求是，在履行职责时，管理者应当秉持一个处于类似地位的人在类似情况下所合理地相信为适当的注意、勤勉和技能；应当善意地，以其所合理地相信为符合公司最大利益的方式行为。上述制度的基本功能是约束管理者的行为，克服其懒惰与贪婪。
然而，在世界各国，大多数公司都是股东人数较少、相互之间存在信赖关系、股权转让受到限制且没有公众市场的封闭公司[5]。与此相对应的是“两权合一”的治理结构。在这类公司，代理问题主要体现在所有者与所有者之间。在这种情况下，控股股东及其代理人滥用实际控制权和信息优势，以损害公司及其他股东利益的方式追求自身利益就成为需要解决的主要问题[6]。
为了解决上述问题，似有必要将控股股东视为公司及其他股东的信托人，对公司及其他股东承担信托责任，主要是善意、公平、披露等责任。这是因为，控股股东享有实际控制权，并往往拥有其他股东所没有的内部信息。如果缺乏有效的制衡，他们就有可能滥用上述控制权和信息，以损害公司或其他股东利益的方式追求自身利益最大化。其性质、后果与管理者的类似行为毫无二致。
