第五是规范效力的普适性标准。通说认为，规范性文件的内容是在纸面上表示适用条件、行为模式与法律后果的抽象规定，因而需要通过中间环节才能产生实效，所以具有间接性。可是，同样作为文件，行政处分文件一经作出，其内的规范也需要行政机关和相对人的具体行为的中间环节才能产生实效，这样一来此类文件也具有了间接性。例如行政罚款决定书的规范性内容要产生实效，就需要相对人缴纳罚款并需要行政机关或其委托的组织收款。在规范效力层面，规范性文件与行政处分文件的不同之处不是所谓的“间接性”，而是规范效力的普适性。规范性文件的普适性根源于其内容是一般规范，即不是针对一个单独的、不重复发生的事件，而是指针对一整批同样的事件，其意义是当某种条件具备时，某类现象就应当发生。与之不同的是，行政处分文件的内部规范针对的相对人和事件都是确定的，即使是一般行政处分文件，其所针对的也必然包括确定的要素（要么是特定的相对人、要么是具体的事件）。这就是说此类文件所规定的是个别规范，即它决定一个人或一群人在一个不重复发生的状态下的行为，并从而只对一个特殊场合、事件才有效，而且只可能被服从和适用一次。[28]这种规范决定了所有行政处分文件只能具有个别性，而不可能像规范性文件那样具有普适性。
综上所述，属于备案审查范围的规范性文件是设定抽象事件并针对一般相对人的，要求在将来被反复适用的普适性文件。那些仅具备规范性文件所具有的部分属性的文件，是介于典型行政处分文件与规范性文件之间的一般行政处分文件。此种文件因其所具有的特定性、具体性，使得其相对人或适用条件是特定或可以确定的。这就具备了成为行政复议和行政诉讼案件的两个基本条件：系争案件事实具体、当事人可以确定。规范性文件则不然，在现行制度下只有它们才是适格的备案审查对象。
五、鉴别标准的综合运用
前文所列鉴别规范性文件的四个阶段、十一个标准，在理论上、逻辑上是按着非此即彼、由易到难、渐次进行的进路展开的，实务工作并非一定要如此按部就班地进行，比如鉴别文件是立法性还是非立法性的第一个阶段实际上很少会出现。报送机关和备案审查机关遇到的鉴别难题绝大多数出现在鉴别文件是内部文件还是外部文件、是外部规范性文件还是外部非规范性文件（行政政策文件），以及是外部普适性规范性文件还是外部个别性规范性文件（行政处分文件）这三个阶段。当然，这三个阶段也不是必须依次推进的，而是要看待审文件的形式和内容而定，必要时可以略去某个阶段的审查。比如，对于明显针对外部相对人的文件，就没有必要再费心论证是否可能为内部文件；对于党委和政府联合发布的多数文件则需仔细鉴别其是否为行政政策文件；对于针对具体事件、特定人群的文件则要鉴别其是否为行政处分文件，特别是否为一般行政处分文件。
当鉴别工作确定在某个阶段之后，还需要综合运用该阶段的所有标准。例如在第四个阶段，仅仅用抽象性标准或一般性标准，都不能准确鉴别出规范性文件，应当把前述五个标准全部用上才能准确认定某文件是规范性文件。如同选择某阶段的标准一样，同一阶段内标准在具体的鉴别工作中，所起的作用也会大小不一，也需要选择某个标准进行集中审查。例如在区分规范性文件与一般行政处分文件时，常常需要集中于相对人是否具有一般性，或者针对的事件是否具有抽象性的标准。这些情况表明，在选择阶段、运用标准的过程中，要全面系统地衡量那个是主要阶段、那个是关键标准。
