四、抽象性、一般性、将来性、反复性与普适性标准
现实中，非立法类的具有外部性、规范性、从属性和强制性的文件，并不一定就是应当报送备案的规范性文件，还有可能是规定个别规范的行政处分文件（如行政处罚决定书等），即行政执法机关依法或根据规范性文件，基于某事件而对有关相对人作出的仅适用于个案的书面决定、通知或公告等。行政法学者通常以二种标志作为它们与行政法规、规章和规范性文件相区别的准则：一为公权力加以规律的真正对象，即事件；一为公权力规律所涉及的人，即相对人。[20]是故，可以以相对人是特定或一般，事件是抽象或具体为标准对行政机关文件进行分类：一是在文件颁布时，适用对象特定且事件具体的为最常见的典型行政处分文件；二是适用对象特定但事件抽象、不特定的文件，仍为行政处分文件；三是适用对象是一般的、不特定多数的但事项具体的文件，仍可视为一个行政处分文件，即一般行政处分文件；[21]四是适用对象一般、事件也抽象的为行政法规、规章或规范性文件，应无疑义。
规范性文件作为针对一般对象和抽象事件的普适性文件，与适用之时对象特定、事件具体的典型行政处分文件之间的差别很明显，采用抽象性标准和一般性标准即可鉴别清楚。问题是前述中间地带的两类文件也应当属于备案审查的范围吗？答案是否定的，理由如下：第一，根据德国和我国台湾地区的行政法学理论，前述两类中间地带的文件属于一般行政处分文件，[22]包括对人、对物的一般行政处分文件，以及有关物的使用规则文件；[23]用大陆的行政法学术语来说，前者属于具体行政行为的范畴，而规范性文件属于静态抽象行政行为的范围，二者本质上属于不同的文件类型。第二，根据现行法律规定，行政处分文件，包括一般行政处分文件应当属于行政诉讼和行政复议的受案范围，而不属于备案审查范围；第三，即使允许备案审查机构审查行政处分文件，因无严格的审查程序、证据制度等，此类机构也不具备法院和行政复议机关那样的制度能力；第四，实际上，现有备案审查机构的独立性较差、工作人员少，已不胜任大量的规范性文件审查工作，更不适合由其再审查各类行政处分文件；第五，在当前行政诉讼受案范围狭窄、行政诉讼案件数量较少，行政复议的作用也没有得到充分利用的情况下，应当加强、扩大行政诉讼和行政复议的受案范围，尽可能把各类行政处分文件放入二者审查，而不是进行备案审查；第六，现实中，有些行政机关为了规避司法审查，常以规范性文件的形式作出行政处分文件；也有些行政机关为了防止向备案审查机构漏报文件，而误把行政处分文件当成了规范性文件。以上这些方面都向报送机关和备案审查机关提出了鉴别二者的问题。
大陆学者关于抽象行政行为与具体行政行为相区分的理论，可以为此提供有益的知识资源。代表性的观点认为，具体行政行为是面向过去的，并一次、直接适用于特定相对人的行政行为；抽象行政行为则是面向将来的，且反复、间接适用于不特定相对人的行政行为。[24]其中的要点包括可以区分规范性文件与典型行政处分文件的相对人的一般性标准，有助于区别规范性文件与一般行政处分文件的反复适用标准、适于时空的将来性标准，以及规范效力的“间接性”标准。除此之外，还有一个重要标准，即适用事件的抽象性标准。这样共有五个区分规范性文件与一般行政处分文件的标准。
