二、非立法性标准
上列文件中，行政法规、规章属于《立法法》明确规定的法类型。它们分别系由国务院、国务院各部门、省级人民政府和较大市的人民政府，依据以《立法法》为上位法的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等制定，学理上称为“立法性文件”。制定权限和制定程序在形式上可以决定它们的立法性。凡是具有法定权限的行政机关启动前述立法程序所制定的，并且符合此类程序格式等要求的文件就属于立法性文件。[4]据此，可以反推出一个鉴别它们与规范性文件的标准——非立法性标准：凡是未经立法程序制定的文件都可能是作为非立法类文件的规范性文件。不过，根据现行宪法第89条、第90条和第108条，以及地方组织法第59条的规定，我国各级人民政府及其所属各工作部门都有权制定非立法类文件。规范性文件的鉴别工作还需要在这类文件之间进行。
二、形式外部性与实质外部性标准
根据现行备案审查制度，有必要接着审查非立法类文件是内部文件还是外部文件。内部文件是行政机关代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物进行管理而制作的文件。[5]纯粹的内部文件并不影响行政机关以外的公民、法人和其他组织（外部相对人）的权益，而备案审查的主要目的之一是规范行政机关的文件制定权、保障相对人的合法利益，因此，作为备案审查对象的规范性文件应当是适用于行政机关之外的文件。只作用于行政机关内部的文件并不属于备案审查的范围。多数省政府制定的相关规章明确规定：行政机关内部的工作制度、管理制度、技术规程等规范本机关内部工作的文件不属于备案审查对象。[6]此类内部文件在我国台湾地区称为行政规则，即“规律行政体系内部事项之命令，不直接对外发生效力，通常与人民之权利义务无直接关系”的规定。[7]台湾“行政程序法”第159条第1项则将其界定为：“本法所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。”
