行政规范性文件的鉴别标准
——以备案审查为中心
袁勇
【摘要】备案审查实务的首要难题是怎样鉴别行政规范性文件。根据现行法的规定，运用非立法性标准能够鉴别行政规范性文件与行政法规、规章。不过，鉴别前者与内部行政文件还需运用形式的、实质的外部性标准。鉴别行政规范性文件与行政政策文件，则需根据二者本质的不同，采用规范性、从属性和强制性标准。由于非立法类的、具有外部性、规范性、从属性和强制性的行政文件，并不一定就是行政规范性文件，也可能是规定个别规范的典型行政处分文件或一般行政处分文件，因此鉴别它们还需要综合运用五个标准，即抽象性、一般性、将来性、反复性与普适性标准。
【关键词】备案审查；行政规范性文件；行政政策文件；一般行政处分文件
【全文】
一、问题的提出
行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）属于行政机关文件（以下简称“文件”）的一类。因其是制定之后应当报送备案审查的文件类型，为了准确鉴别此类文件，我国大陆31个省级政府和一些较大市的政府先后出台的有关规章，绝大多数都界定了它的概念。例如，《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第2条规定，“本办法所称规范性文件，是指行政机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。”[1]然而，由于行政机关制定的文件种类繁多、内容多样（《国家行政机关公文处理办法》列举了13类），再加上立法语言难免存在模糊性、多义性，尽管前述规章对“规范性文件”作了界定，但在备案审查工作中仍然存在怎样鉴别的难题。云南省政府法制办公室关于2007年工作的通报反映，“部分行政机关对规范性文件的概念把握不准，将行政机关内部工作制度、对具体事项的通知等一般行政公文当作规范性文件报送备案，而对部分应属于备案审查范围的规范性文件却认为不属于规范性文件，从而不按规定程序报送登记和备案。”[2]
实际上，所有开展备案审查工作的地方都存在这个难题。早在2002年9月关于备案审查的“合肥会议”上，国务院法制办公室的领导应一线工作者的要求，就提出过怎样鉴别规范性文件的标准（如外部性、规范性和一体遵循性）。[3]但是，这个难题至今显然还没有得到有效解决。对公法学研究而言，这是一个急待解决的实践难题，也是一个有价值的理论难题。为了解决这个难题，首先需要明确与规范性文件并存的文件有多少类型。从备案审查的角度来看，我国各级行政机关制作的大量文件，除规范性文件之外，至少可以概括为如下几类：行政法规和规章、内部文件、行政政策文件、以及行政处分④文件（包括典型行政处分文件与一般行政处分文件）。这些文件看似容易被区分，实际上需要综合多类法理进行深入、系统地研究，才有可能得出一套理论性和实用性兼备的鉴别标准。
