我国监狱监督制度存在的问题与完善
最高人民检察院“监狱监督制度比较研究”课题组
【摘要】我国监狱监督制度存在法律制度规定不完善、监督手段不健全、现有监狱监督机制没有发挥应有作用、社会和新闻舆论对监狱的监督缺乏法律保障等问题。这是造成监狱执法不严、管理混乱、被监禁人非正常死亡事件层出不穷等问题的一个重要原因。我国应当借鉴世界上其他国家和地区在监狱监督方面好的制度和做法，通过立法完善监狱监督法律制度，重点完善监狱检察制度，建立法院对监狱执法行为的司法审查制度，完善社会和新闻舆论监督监狱制度，完善被监禁人权利保障机制，以权利制约监狱权力。
【关键词】监狱监督；监狱检察；司法审查；新闻舆论监督；人权保障
【全文】
一、我国监狱监督制度存在的问题分析
监狱是关押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯(以下统称为被监禁人[1])的场所。狭义的监狱仅指关押已决罪犯的刑罚执行机关。广义的监狱包括羁押犯罪嫌疑人、被告人的看守所和作为刑罚执行机关的监狱。在我国，监狱与看守所相互独立，看守所关押犯罪嫌疑人和被告人，监狱关押已决罪犯。世界上许多国家和地区不区分监狱和看守所，而是把关押犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的场所统称为监狱。为了中外监狱监督制度的对口、统一和论述方便，本文采用广义的监狱概念，如下叙述中如不加特别说明，凡是涉及到我国的监狱概念，也包括看守所。
由于监狱的特殊性质，它是一个相对封闭、特殊的场所，是监禁、改造和惩罚被监禁人的地方。监狱及其监管人员与被监禁人之间存在着特殊的管理与被管理的关系，容易引起监管执法权力的异化与被滥用，被监禁人的权利容易受到监狱及其监管人员以及其他被监禁人的侵犯。事实上，目前监狱执法不规范、不公正、不廉洁、不文明和侵犯被监禁人人权的问题仍然为数不少。
近年来，随着人民群众监督意识与人权保障意识的日益增强，以及新闻舆论监督深度和广度的扩大，监狱存在的各种问题和阴暗面逐渐被曝光。一是监狱被监禁人非正常死亡事件层出不穷，被监禁人的生命健康权受到严重侵犯。如2009年2月份云南省晋宁县看守所在押人员李荞明被“牢头狱霸”殴打致死的“躲猫猫”事件被媒体曝光后，各地看守所、监狱内发生的“喝水死”、“洗澡死”、“睡觉死”等事件连续被媒体披露，引起了社会的广泛关注和强烈批评。二是监狱执法不严，管理混乱，侵犯在押人员合法权益等问题仍然大量存在。如媒体报道的广东省茂名监狱因为管理混乱，导致在监狱内手机泛滥、毒品横行、现金流通、狱警腐败等。[2] 在我国目前的监狱、看守所管理中存在的问题，除了存在经费不足、警力配备不够、监管设施老化、在押人员生活卫生条件不符合国家标准等问题以外，还存在“牢头狱霸”、超期羁押、久押不决、乱收费、混押混管、体罚虐待在押人员、违法组织被监禁人超时超体力劳动等现象。例如，目前看守所超期羁押问题虽然有所缓解，但是隐性超期羁押问题还大量存在，许多案件久押不决，如有的被告人被羁押长达十几年案件仍未审结。三是刑罚执行不公正，监狱违法办理减刑、假释、暂予监外执行问题比较突出。例如，在2004年至2005年最高人民检察院联合公安部、司法部在全国开展的“减刑、假释、保外就医专项检查活动”中，检察机关对检察发现的减刑、假释、暂予监外执行案件问题共提出纠正意见20472件次，2009年全国检察机关共检察发现减刑、假释、暂予监外执行不当10905人次，充分说明刑罚执行领域存在问题的严重性。四是监狱系统的司法腐败问题十分严重，且呈现高发、多发、性质严重、影响恶劣等特点。例如，湖南省监狱管理局原局长刘万清等人集体腐败案就暴露了在减刑、假释、保外就医环节权钱交易问题的普遍和严重。刘万清在担任湖南省监狱管理局局长期间，利用减刑、假释、暂予监外执行审批等职务便利涉嫌受贿1100万元，且家庭巨额财产不能说明合法来源，官方通报称“刘万清利用职务之便违规审批服刑罪犯保外就医，影响极其恶劣；刘万清曾为28例罪犯的保外就医打过招呼，并从中收受9人次贿赂20.7万元。”在刘万清身后相继落马的还有湖南省监狱管理局原副局长卜中云、4名监狱长等监狱干部达130多人。[3] 从近年来人民检察院查办的监狱民警在减刑、假释、保外就医中受贿、徇私舞弊等职务犯罪案件中，可以发现监狱的司法腐败绝不是个别现象，而是具有一定的普遍性。例如，检察机关在查办某监狱刑罚执行科原科长潘某受贿案中，事先只掌握了潘某在办理减刑、保外就医中接受2名罪犯贿赂的证据，审讯中侦查人员又按照2000年以来该监狱所有减刑罪犯的名单时不时地问潘，“某某，你认识不认识”，潘某马上说“认识，他给了我多少多少钱”，最后他说“干脆把名单给我吧，看着名单我就能想起来，有给我送钱的，我就在上面画个线，标明数额。”最终，潘某共交代受贿60余万元，涉及52名行贿人。[4] 目前，社会上流传着的“提钱出狱”、“前门进、后门出”、“有钱的钱服刑、没钱的人服刑”等调侃说法，也从一个侧面反映了人民群众对于监狱刑罚执行中的司法腐败问题的关注和批评。
为什么监狱会出现那么多问题，而且有的问题性质那么严重，影响那样恶劣？经过调研，我们认为，监狱执法不严、管理混乱、司法腐败等问题的产生，原因是多方面的，其中监狱工作人员素质不高、有法不依、执法不严、滥用职权、玩忽职守等是主要原因、是内因，而我国的监狱监督制度不完善、现有监狱监督制度失灵或者没有发挥应有作用也是一个重要原因。从现有法律规定和监督实践分析，目前我国监狱监督制度主要存在以下问题：
(一)监狱监督法律制度规定不完善。从立法方面看，目前我国还没有一套系统、完整的监狱监督法律制度规定，具体体现为：一是关于监狱监督的法律规定条文很少且十分原则，可操作性差。关于监狱监督制度的少数几个法律条文零星分散在人民检察院组织法、刑事诉讼法和监狱法之中，且这些条文许多系重复规定。另外，国务院1990年制定的看守所条例已严重过时，并层级较低，不符合《立法法》第8条“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的事项只能制定法律的规定。因此，需要全国人大常委会及时制定看守所法或者《羁押法》。但是，目前这部法律的立法程序尚未启动，因此关于看守所监督的具体法律规定尤为缺乏。二是法定的监狱监督主体很少，且监督职责不够明确。从目前的法律规定看，除了人民检察院以外，法律没有具体规定其他监狱监督主体的监督职责。特别是法律对国家权力机关、行政监察机关和监狱上级主管机关、社会各界、新闻媒体等监狱监督主体的监督职责缺乏明确规定，责任难以落实。三是关于监督主体对监狱的监督内容、监督职权、手段、程序等也缺乏明确的法律规定。这导致实践中监狱监督工作无法可依，无手段可用，无程序可循，严重影响监督实效。
