香港行政审裁处制度的现状及未来
——比较研究
林峰
【关键词】香港行政审裁处制度
【全文】
一、前言
作为英国的前殖民地，香港的行政审裁处（administrative tribunals）[1]制度起源于英国，从上世纪50年代至今都没有发生过任何实质性的变化。但是其前宗主国（英国）的行政审裁处制度在这段时间内却发生了根本性的变化，特别是当英国议会在2007年通过《审裁处、法院和强制执行法》（Tribunals， Courts and Enforcement Act 2007）之后，行政审裁处已经完全司法化了。另一方面，在和英国有着相同的普通法渊源的澳大利亚，其行政上诉制度并没有跟随英国的发展方向，而是朝着一个完全不同的方向发展，形成了具有自己独特风格的澳大利亚联邦行政上诉制度。
在主权回归之前，香港的行政审裁处制度理应跟随其前宗主国的行政审裁处制度的发展而发展。但是事实并非如此，当英国在上个世纪50年代对其行政审裁处制度作出改革之后，香港并没有作出相应的改革。香港自1997年已经回归中国，回归后香港的行政审裁处制度不但法理上并非一定要跟随英国，而且事实上也没有跟随英国的发展。在宪制上，中国的立法机关——全国人民代表大会，为香港制定了《基本法》。该法明确规定《基本法》是回归后香港的最高法律，香港的行政、立法和司法制度都得以《基本法》为依据，香港的立法机关所制定的法律不得与《基本法》相抵触。[2]因此，回归后的香港有了自己的小宪法。在宪制架构上，回归后的香港和英国这个没有成文宪法的前宗主国已经不同了，而是更类似具有成文宪法的、同属于普通法制度的澳大利亚。那么，香港的行政审裁处制度今后会如何发展，是跟随其前宗主国的发展方向，即把行政审裁处司法化，还是采用澳大利亚的发展模式，即把行政审裁处定性为非司法机关？香港政府至今并没有表示有意图对香港的行政审裁处制度作出全面的检讨。本文的目的是通过对香港、英国和澳大利亚的行政审裁处制度的比较研究，来讨论香港行政审裁处制度未来的发展方向。
二、香港行政审裁处制度的历史发展及现状
1.行政审裁处的定义
在讨论香港行政审裁处的历史发展之前，我们首先应该对行政审裁处作出界定。这不仅将决定本文的研究范围，也会影响本文的结论。就香港而言，并没有任何条例[3]对行政审裁处作出明确的定义。香港法例第一章，《释义及通则条例》（Interpretation and General Clauses Ordinance），是把审裁处（tribunals）和各类委员会（boards， commissions and committees）放在一起。[4]而且根据Bharwaney的研究，有些法定机构，例如空运牌照局（the Airport Transport Licensing Authority），[5]事实上是一个审裁处，但是却没有用审裁处这一名称。另一方面，上世纪80年代之前，有些法定机构虽然使用了审裁处的名称，例如修改之前的《入境条例》所设立的递解出境审裁处（the Deportation Tribunal），但并非是真正的审裁处。[6]香港政府在其“各公务委员会及其它名表”（Civil and Miscellaneous Lists）列举了所有的审裁处和各种委员会（councils， boards， commissions and committees），[7]所有列举出来的机构有好几百个，但是其中大部分都没有解决争端的功能。因此，显然不应该，也没有必要把所有这些机构都作为审裁处来研究。有学者在研究香港的行政审裁处时提出了“法定审裁处”（statutory tribunals）的概念。[8]以“法定”这一要件作为界定审裁处的核心标准是有其合理性的，因为即使并非所有行政审裁处都是法定机构，绝大多数行政审裁处肯定都是法定的。而且《释义及通则条例》有关审裁处和各种委员会的条文对它们的成立，主席及其他成员的任命，以及作出决定的方式等，也是从法定机构的角度出发加以规定的。[9]另外两位学者在研究香港行政审裁处时并没有对其作出定义，而只是对行政审裁处作出了分类。[10]英国2000年对审裁处的检讨也是针对法定机构。而且除了法定这个标准之外，英国2000年对审裁处的检讨是针对具有争端解决功能的法定机构。[11]因此，本文将采用这两个标准来界定行政审裁处，从而把本文的讨论范围限定于具有争端解决功能的法定机构。
