试论经营性道路运输的界定
游昉
【摘要】道路运输管理的对象是道路运输经营活动，即经营性道路运输。但长期以来，各界对什么是经营性道路运输一直争论不休，在执法实践中也千差万别。本文在指出经营性道路运输界定问题的重要性后，引述了各种依据，并尝试确立经营性道路运输界定标准。同时对一些常见的错误观点进行辨析，对若干道路运输活动性质做了判别，对于规范道路运输管理有一定的指导作用。
【关键词】经营性道路运输；界定
【全文】
道路运输管理的对象并非是所有道路运输活动，而是“道路运输经营活动”，即“经营性的道路运输”，在《道路运输条例》颁布前，又被称为“营业性道路运输”，简称“营运”等等，这些名称，意思大致相同。
在计划经济时代，我国的道路运输十分落后，没有区分经营性与非经营性的必要。随着改革开放和经济社会的发展，道路运输业逐步繁荣，道路运输的行政管理工作也开始起步，经营性道路运输作为行政管理对象，渐渐从一般的道路运输中离析出来。1982年6月原国家经济委员会、交通部颁发的《关于改善和加强公路运输管理的暂行规定》中提出“将公路运输车辆划分为营业运输和非营业运输两种”。1983年7月原国家经济委员会、交通部《关于改进公路运输管理的通知》（经交〔1983〕594号）要求营业运输经营者办理手续时需“经交通部门签注意见”。1986年12月，原交通部、国家经委在《公路运输管理暂行条例》（86交公路字1013号）中，对营业性、非营业性两种公路运输做了具体划分，明确了交通运输管理部门对营业性公路运输的管理要求。
2004年4月公布、7月1日起施行的《中华人民共和国道路运输条例》（国务院令406号。以下简称“《道路运输条例》”），是道路运输管理领域具有最高效力的法律规范，在整个道路运输管理法律体系中具有龙头作用。条例的适用范围是“道路运输经营以及道路运输相关业务”以及“非经营性危险货物运输”。该条例明确把除非经营性道路危险货物运输以外的非经营性道路运输排除在交通运输管理部门的管理范围外。
要厘清道路运输管理的范围，正确实施道路运输行政管理，就必须对什么是“经营性道路运输”有个清晰的认识，也就是要准确区分“经营性道路运输”与“非经营性道路运输”。然而，无论是《公路运输管理暂行条例》，还是交通部颁布的一系列规章，都没有把这一问题说清楚。《道路运输条例》干脆就没有解释。
由于对“经营性道路运输”界定的模糊，导致交通运输管理部门出现了比较严重的职责不清现象。一些地区的交通运输管理部门在缺乏明确经营性道路运输界定依据的情况下，查处“非法营运未经许可擅自从事道路运输经营”的行为，动辄课以重罚（罚款依法高达3至10万元，当然很少能够到位），引发了许多矛盾。这里有两个案例，不仅案件后的纠纷旷日持久，引起的争议更是余波难平。
案例一：2005年2月1日，安徽省涡阳县某车业公司一辆小货车，在为消费者提供免费送货上门服务的途中，被涡阳县运管所的执法人员以“无经营许可证擅自从事道路运输经营”为由拦截，并将小货车“登记保存”。经过听证后，县运管所对某车业公司作出罚款3万元的行政处罚。同年3月8日，该公司向涡阳县法院提起行政诉讼。
涡阳县法院一审认定：运管所未能提供某车业公司在向客户送货时是否单独收取营运费或营运费与货价并计的证据，即不能证明这辆小货车有营运性行为。故行政处罚事实不清，证据不足，适用法律错误。因此判决撤销涡阳县运管所作出的具体行政行为。
涡阳县运管所不服一审判决，向亳州市中级人民法院提起上诉。亳州市中院开庭审理。期间因向上级法院请示有关法律适用问题而中止审理四个多月。12月9日，案件审理终结宣判。二审认定，某车业公司送货上门的目的具有经营性和营利性，应认定为营业性道路运输。涡阳县运管所的认定正确的，原一审判决认定事实、适用法律错误。
车业公司不服二审判决，向亳州市检察院提出申诉。亳州市检察院审查后报请安徽省检察院提起抗诉。省检察院认为，某车业公司用自备小货车为客户送货上门，并未收取任何费用，也没有将运费计入车价，应认为系非营业性运输；涡阳县运管所未就车辆送货时是否收费问题作调查取证，对其主张的某车业公司送货行为系营业性运输，没有任何证据支持。二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。2006年9月11日，安徽省高级法院决定提审此案，10月11日开庭审理后，又咨询了交通部公路司，并向最高人民法院请示。11月14日，省高院作出判决：抗诉机关的抗诉理由不能成立；维持亳州市中级法院行政判决。省高院认定：某车业公司用自备小货车为购买其摩托车的消费者送货上门的行为，不属该公司内部的生产、生活服务，具有为社会提供劳务的性质。为与其有购销关系的消费者提供劳务，其目的具有经营性和营利性。该车送货上门虽不直接收取费用，但运费必然计入该公司的经营成本，故应认定其为消费者运送货物变相发生了费用结算。据此，某车业公司所有的用于为客户送货的自备小货车均应属营业性运输车辆。涡阳县运管所对某车业公司实施的3万元罚款的行政处罚行为符合法律规定。
案例二：2005年8月23日，陕西省铜川市耀州区个人独资企业新星床垫厂业主赵某，驾驶微型货车空车被耀州区道路运输管理所工作人员拦住。该车平时为床垫厂拉回原材料、送出成品。赵某被告知：“带车厢的都是营运车。必须马上交钱，要不就扣车”。赵某违心地按运管人员开具的两张收据缴纳运管费216元、工商费156元。同年10月2日，赵某向耀州区法院起诉，请求确认运管所收费行为违法并退款。12月26日，区法院以“车辆是否属于营运性质，应由道路运输管理机构确认”为由判决驳回赵某起诉。2006年的1月8日，赵某上诉至铜川市中级法院。3月27日，铜川市中院以“原判违反法定程序”为由裁定发回重审。5月30日，耀州区法院判决撤销被告征收原告运管费的具体行政行为。
