票据公示催告程序适用范围的第四个问题是如何界定失票人的范围。如前所述，《规定》将失票人界定为按照规定可以背书转让的票据在丧失票据占有以前的最后合法持票人。票据法理论上的持票人既包括票据权利人，也包括因各种原因持有票据的人。如果“最后合法持票人”包括了非享有票据权利而占有票据的人，就需要讨论不享有票据权利的票据占有人丧失票据时的救济问题。我国台湾地区“民事诉讼法”第558条规定，“无记名证券或空白背书之指示证券，得由最后之持有人为公示催告之申请”，“前项以外之证券，得由能据证券主张权利之人为公示催告之申请”。据此，作成票据但未交付票据的出票人[15]、作背书记载但为交付的背书人、已支付票款在没有在票据上记载“已付款”等字样的票据付款义务人以及其他票据关系人均应当纳入有权申请公示催告的失票人的范围。从实践来看，全面理解“失票人”概念，在强调直接占有的同时抬高间接占有的地位，是必要的。关于此点，在《美国统一商法典—流通证券篇》关于失票人定义的发展轨迹中也可窥得一斑。1952年版的法典第3-804条规定：“因毁灭、被盗或其他原因而丧失票据的，其所有人应就其所有权、阻止其提示票据的事实和票据的条款作出适当证明后，以自己的名义提起诉讼，并向票据上负责的任何当事人追偿。...... ”这里的“失票人”仅指在票据丧失时的票据所有权人。但至1990年，新的法典将该条（编为3-309条）进行了修改，将“所有人”改为“在丧失票据后有权行使票据权利的人”，该人系指：a．在票据丧失的事实发生时，持有票据并有权行使权利的人；b．非因该人的转让或其他合法占有人的转让而丧失票据的人；c．因票据被损且不知去向，或因票据错误的为另一未知人所占有，或因该票据为某个无从查找或无义务送达诉讼文书的人占有，而不能合理占有该票据的人。于是，失票人便成了“在票据丧失时‘有权行使票据权利的人’”，淡化了“所有”的概念。在2001年的第4次修订稿中，上述定义中的a款被改为：在票据丧失发生时，一个试图行使票据权利并有权行使的人，或另一个授予该人试图行使票据权利的直接或间接占有票据的人。从修订稿的修订说明可知，该修改来源于1997年的一个判例[16]。由此可见，商业活动的发展要求我们全面理解“失票人”的涵义，同时表明直接占有和间接占有并重有利于保护失票人的利益。[17]所以，失票救济制度的发展，需要进一步扩张救济的失票人范围。失票人有时是票据权利人，有时是票据义务人，例如在票据被提示承兑或提示付款时因故需要暂时占有票据的人，有的是已经履行付款义务但因为在票据上没有做已经付款记载的，有时是暂时接受委托保管的，有的可能是非以票据转移意义的票据质押。这些情况都需要认真考量，提供公示催告等失票救济制度，以保证票据制度的有效运作。
二、票据公示催告程序的效力之完善
（一）公示催告程序公示效力的肯定与否定
公示催告程序的关键分别在于公示与催告。尽管票据公示催告程序的效力因公示的程度不足或者法院公示公告的方式上的瑕疵而受到质疑[18]，但制度本身要求所有主体对该公示的事项给予关注。对于现实票据占有人而言，要及时申报；对于拟受让票据的人而言，要关注拟受让的票据是否属于公示的票据，因为法律规定公示期间的票据转让行为无效；对于付款人或者代理付款人而言，需要关注提示付款的票据是否属于公示的票据，因为公示期间的票据不得支付，否则应当自行承担责任；对于从事票据经营的人而言，也不得接受公示的票据，因为在公示催告期间，以公示催告的票据质押、贴现，以及因质押、贴现而接受该票据的持票人主张票据权利的，人民法院不予支持。此外，公示的对世性效应正因票据流通性的扩大而不断扩大。尤其是票据市场的发展，票据的流通性已经远远超出作为结算工具的流通，大大超出了传统票据实践中因为商品交易关系与债权债务关系转让流通的功用，票据公示催告程序的强效力机制不断被指责[19]。有人担心，买受票据的人尚须承担时时注意有关公示催告公告发布的额外负担，否则票据可能被除权判决变为一纸空文，即使受让人及时申报了票据权利，还要经过一番诉讼活动，方能主张善意取得。善意受让人的不经济的活动成本，足以减损善意取得制度对票据流通的促进功能[20]。最高人民法院以《规定》表达了自己的观点，通过确认公示催告期外的票据转让与票据付款效力的方式限制了票据公示催告程序的效力[21]，但公示催告程序的强效力规则仍受到批评。批评者认为公示催告程序的目的是催促与票据有利害关系的人申报权利。至于是否保护该利害关系人，应取决于在取得该票据时对票据丧失是否知情或者应否知情，而不应取决于其取得票据的时间是在公告期内还是公告期外（除权判决前）[22]。所以，关键表现为公示催告期间是否能够发生“转让票据权利的行为无效”效力问题，以及票据持有人是否有权对已经作出除权判决的票据主张善意取得而行使票据权利的问题。
