一、国有资本经营预算的性质
关于国有资本经营预算的性质，学术界的认识并不一致，分歧的焦点在于国有资本经营预算应否独立于政府财政预算，本文将其概括为“独立说”和“附属说”。
国有资本经营预算“独立说”认为：国有资本经营预算是与政府公共预算相互独立的系统。主张此说的代表性观点有：一是认为公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。[1]二是认为国有资本经营预算是一种出资人预算，是为了履行出资人职责，保障出资人权益而实施的预算，不同于公共预算，也不同于一般的企业财务预算。[2]三是认为国有资本经营预算和财政预算是相互独立的预算体系，但是，又存在一定的联系。[3]四是认为国有资本经营预算应当并列于公共财政预算编制之外，自成体系，以体现政府社会职能与政府的出资人职能分开。[4]
国有资本经营预算“附属说”认为：国有资本经营预算是政府财政预算的重要组成部分。[5]有学者主张，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统，国有资本预算的编制应遵循多部门共同参与者的原则，由财政部门和国资委共同完成预算编制工作。[6]
笔者认为，国有资本经营预算是以国有资产监管体制为基础，反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，是对经营性国有资产收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。这是独立于政府公共预算之外、又与之有密切联系的一种新型的预算制度。
国有资本经营预算之所以独立于我国现行的政府公共预算制度之外，其理论基础是政府的公共管理职能和国有资产所有者职能分离的理论。在市场经济条件下，政府既是社会公共管理者，又肩负国有资产所有者角色。这两种角色是完全不同的，各自有相对不同的活动领域，应该遵守不同的法律规则。作为社会公共管理者，政府以公权者的角色出面，行使公权力，依法对社会进行管理。作为国有资产所有者的政府，与其他市场参加者处于平等的法律地位，必须同样遵守法律法规，遵守平等、自愿、等价有偿、诚实信用等市场交易基本规则。如果政府的两种角色混同，政府以公权者的身份参与市场活动，将可能导致公权力滥用，破坏市场竞争秩序、侵害市场主体合法权益。实践中的“政企不分”、“政资不分”、“政府与市场不分”以及政府的“越位”、“错位”等现象，很大程度上是政府两种身份混同导致的结果。为了防止政府滥用公权力的身份损害市场经济公平竞争的本质要求，必须对政府的这两种角色严格区分，这是建立市场经济法律秩序的前提条件。这意味着，作为公共管理者的政府，应该恪守“法无明文规定不可为”的原则，依法专注于行使应有的宏观调控和市场监管职能，维护市场竞争秩序，创造稳定的经济发展环境。对于需要政府作为国有资产所有者参与的活动，应当由专门组建的独立机构或委托给市场主体去行使，这些机构或主体与作为管理者的政府分离，不得行使管理权，按照法律和市场经济交易规则从事相关活动。
