行政诉讼调解、和解抑或协调和解
——基于经验事实和规范文本的考量
胡建淼;唐震
【摘要】行政诉讼引入调解制度已经成为共识，但目前存在调解、和解以及协调和解三种概念表述，需要加以梳理与辨识。学界主要认为三者实质内涵相同或者三者存在法院介入程度的区别。通过经验事实的考察，发现协调和解是在法院主持下，坚持合法性审查和当事人自愿原则，吸收各方力量协调处理案件，促使当事人和解，以原告撤诉为标志的案件处理方式。通过对规范依据的分析，发现行政诉讼协调和解以司法文件作为依据；行政诉讼和解的依据则是最高法院关于行政诉讼撤诉问题的规定；而行政诉讼调解如果存在的话，则与民事诉讼有关调解工作的规范依据相一致。由于行政诉讼协调和解已经突破了诉讼规则的制约，因此行政诉讼协调和解在性质上只能归属于法院的工作机制，而非诉讼制度；而诉讼法上意义的行政诉讼和解与其现实样态相互背离，导致规范与事实彼此错位，不宜作为表述行政诉讼调解内涵的法律术语；调解作为一种诉讼制度，具有成熟的经验和完善的规范体系，能够涵括当前行政诉讼协调和解的基本特征，可以正式引入行政诉讼之中。
【关键词】行政诉讼；调解；和解；协调和解;
【全文】
1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第50条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”。根据相关立法释义，这一规定的理论依据在于：行政诉讼与民事诉讼存在着本质的区别，民事调解的基础是民事诉讼双方当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。与民事诉讼不同，行政诉讼的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，依法行政是对被告的基本要求，被告无权处分其行政职权。同时，人民法院作为司法机关，在审查具体行政行为是否合法时，只能以事实为根据，以法律为准绳，合法则维持，违法则撤销或变更，而不能适用调解{1}(P·80)。
事实上，“行政诉讼不适用调解”的规定从立法之初就颇多争议。在《行政诉讼法(草案)》征求意见期间，就有专家提出，通过调解既便于发挥行政机关的主动性，也可减轻法院不必要的诉讼负担{2}。还有学者提出，对行政案件是否适用调解原则不能一概而论。就行政案件的基本性质而言，不应适用调解。但就行政案件的复杂类型而言，还应具体分析。某些行政案件可以适用调解。而且就行政案件的审理来看，行政机关可以依法承认原告人的诉讼请求，甚至依法撤销或变更自己的裁决，原告人也可以放弃诉讼请求{3}(P·487)。这种学界异议虽然最终没有被立法机关所采纳，但却反映出“行政诉讼不适用调解”原则在理论上确有商榷的空间。随着“构建社会主义和谐社会”成为我国社会建设的战略目标，调解作为解决社会纠纷，缓和社会矛盾的有效手段，在司法工作中的地位日趋重要，“调解优先，调判结合”的司法工作方针也因此在人民法院的审判实践中得以确立。在这种大背景下，“行政诉讼不适用调解”的原则正遭致越来越多的质疑和反思，行政诉讼的可调解性也逐渐在理论界与实务界形成共识。然而，综观当前行政诉讼引入调解制度的论述中，理论界和实务界存在着三种不同的概念表述，一是行政诉讼调解；二是行政诉讼和解；三是行政诉讼协调和解。那么，这三者是否反映出同一内涵还是实质上蕴含了不同的制度功能？显然，对三者的辨析是探讨《行政诉讼法》修改方案，完善行政诉讼裁判方式不可回避的问题。
一、理论纠葛的现状
从三种表述的渊源来看，行政诉讼调解历史最为久远。早在《行政诉讼法》制定之前，行政诉讼调解的表述及相应的理论探讨就应运而生。[1]并伴随着行政诉讼不适用调解原则的确立及反思而由冷复热。而行政诉讼和解的提出则是在《行政诉讼法》确立了行政诉讼不适用调解原则之后，由于行政诉讼和解的概念既不违反法律的禁止性规定，又能体现调解的优越性，因而备受学术界的青睐。晚近出现的行政诉讼协调和解概念，多见于法院系统的司法文件及相关法官的论述，并因为各级法院的广泛实践，现已引起了学术界的高度关注。梳理学术界有关行政诉讼调解、和解、协调和解的认识，主要存在以下几类观点：
