公益诉讼社会功能论
江伟;苏文
【摘要】公益诉讼的社会功能，决定了它能否成功实现制度的变迁、达致制度良好运作的总体成效。相较于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼，公益诉讼不仅具有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，而且基于其特有的目标、结构和运行机制，还具有形成社会公共政策、创设或扩展权利、制约公权以及促进社会变革这四大特殊功能。
【关键词】公益诉讼；社会功能；公共政策；公权
【全文】
法的功能，是指法作为一种特殊的社会规范本身所固有的性能或功用。顾培东先生在谈到突破制度变迁的困惑时，认为要把握好“在制度设计及制度运作中，应立足于该制度整体、最终的社会功能，而不应局限于制度的表面成效，尤其不应局限于司法自身的某些形式上的标准。”[1]公益诉讼的社会功能，也即其对社会的实际影响如何，决定了它能否成功实现制度的变迁、达致制度良好运作的总体成效。相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼，公益诉讼不仅具有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本功能，而且还“大大扩展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应”[2]。笔者认为立基于其特有的目标、结构和运行机制，公益诉讼在诉讼的基本功能之外，还具有形成社会公共政策、创设或扩展权利、制约公权以及促进社会变革这四大特有的社会功能。
一、形成社会公共政策
公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公益诉讼这种新型诉讼“被区别于所谓‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而被称之为‘行为调查模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断……”公益诉讼“实质上是动员个人的利益动机来实现一定公共目的或公共政策的手段之一”，其目的“在于公共政策的改变或公共利益的实现”，“旨在通过法院与公众之间关于公共政策问题的对话产生有拘束力的方法，并在正当程序的展开过程中使这种解决获得正当性。”[3]有学者更是据此把民事诉讼分为“纠纷解决模式”和“政策修正模式[4]。
有学者指出，公众对司法部门的普遍满足和对其他政府部门的广泛不满足导致了将政府的政策问题转变为法律问题并且交由法院判决而非国家的政治机构决定这一现象不断扩大。法院正逐渐发挥一种史无前例的“政治的”作用。[5]法院不仅仅是把公益诉讼作为挽回当事人所受金钱方面损失的方法，更主要是着眼于法院在这种诉讼中通过禁止令状或宜言性判决等多样手段来影响和改变公共政策的功能。通过公益诉讼，一方面可以作出有拘束力的裁判，达到给纠纷当事人以外的社会一般人或准司法机关提供类似立法规范的效果；另一方面，公益诉讼的裁判内容通常可以作为已经获得公认的社会价值，而对现实的政治机关造成某种压力，或促使发动立法权、行政权，以形成公共政策。这种形成公共政策功能的发挥表明公益诉讼的作用已不仅仅是对具体的纠纷作事后的、个别的解决，而是超越具体情况对社会一般价值作出关心，积极地介入人民的生活。法官在此情况下被期待、要求在独立的状况下进行创造性的司法活动，建立起公正而能适应社会新需要的政策形成体系。
