由于接受了一种有机体的概念，行政法中的公共选择就成了一个简单的计算问题，国家或政府成了具有集体身份的个人，它的任务是发现问题和解决问题，而法学家的职责只需寻求那种激发政府行为的基本价值模式和提出立法建议，这种分析对于理解将行政机关拟制为一个独立的法律主体而对外承载的权利、义务和责任等规范问题是有意义的，[19]但以此来描述和解释行政法现象，提出一些在操作上有意义的实证命题是极其困难的。
建立统一的行政法学实证理论，就是要使方法上的个人主义成为一切分析的前提。对行政法现象的理解都必须建立在对过程参与者———行政官员、议员、法官、公民个人和利益集团———的行为的分析基础之上。例如对于管制立法研究，如果不是从方法上的个人主义出发，就不可能准确描述管制过程，就不可能解释利用立法设租、寻租等现象，同样难以理解为什么大量损害公众利益的法律得以颁布和长期实施？因此也就难以理解管制立法中权利义务的分配和如何改进等规范问题。
三、经济人假设
个人的行为一旦被置于分析的中心地位，亟需回答的问题是：这是一些什么样的个人？或者说，这些个人的行为动机是什么呢？公共选择理论认为，他们都是“经济人”：在既定的法律和制度约束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。[20]这种经济人假设包含着三个基本命题：[21]
第一个命题是关注和追求自身利益是个人行为的基本动机。这里的“利益”，既可能是金钱、物质财富，也可能是地位、荣誉，甚至是纯粹伦理的、意识形态的满足感。因此，“自利”的个人不应当被狭隘地理解为“金钱的奴隶”或“庸俗的唯物主义者”。
第二个命题是，经济人是理性的，他能根据有关环境、自身处境和利益需要作出什么是“好的”或“坏的”判断，并能够进行“成本－效益”计算，在交易中面临现实的选择时，他将选择“更多”而不是“更少”。
第三个命题是，在适当的法律和制度安排下(比如市场就是最好的例子)，经济人即使纯粹追求自身利益的最大化而丝毫不关心别人的利益，也将在既定的约束下无意识地自动增进社会公共利益。这个命题实际上包含了博弈论中的“极小极大原则”，即在最不利的可能中寻求最好结果。
自亚当·斯密以来，将经济人假设运用于解释经济市场上的个人选择时，殊少受到挑战。马克思曾指出：“作为市民社会成员的人是本来的人，这是和公民不同的人，因为他是有感觉的、有个性的、直接存在的人，而政治人只是抽象的、人为的人，寓言的人，法人。只有利己主义的个人才是现实的人，只有抽象的公民才是真正的人。”[22]这种假设及经济分析的广泛应用构成了一个名符其实的“经济学帝国主义”。[23]
但是，经济人假设在政治领域的应用长期以来被视为一种“异端邪说”。1920年代以来的西方主流经济学家在分析市场的缺陷和政府干预的必要性时，是以一种人类行为的双重动机假设为前提的：个人在市场和政治过程中完全受不同的动机支配，前一场合是自私自利的经济人，后一场合变成了一个利他主义者。具体地说，“他们实际上根据所分析的问题是来自私人经济还是公共经济而采用两套不同的衡量标准。一方面是由利己主义和狭隘个人利益所驱使的个人，‘经济人’、消费者、生产者，人们应该用体现普遍利益的集体框框来修正他们的动机；另一方面是超凡至圣的超级机器———政府，政府是集体利益的体现，它被一些除了认同和维护公共利益之外别无他求的官员所操纵。”[24]与行为一致性假设相比，这种有关人类行为的双重假设在分析的严密性方面是有明显缺陷的，因为通过变换其假设来得出一个确定结论不符合分析的一致性要求。[25]
公共选择理论的重大突破是将经济人假设推广到政治领域，从而使经济市场和政治过程分享了统一的分析方法和行为假设。布坎南合理地指出：“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、受益人、政治家和官员时，他的品行不会发生变化。”[26]公共选择学派认为，政府并非为超越于个人之上的有机体。它是由一些行为动机与普通人无异的官员和政治家组成的，这些人也是“经济人”———自利的、理性的和效用最大化的追求者，即官员和政治家关注自身权力、地位、声望和利益，追求权力最大化和寻求预算最大化，在约束机制不够严格或仅构成一种不可置信的威胁的时候，他们更倾向于利用手中的职权进行“创租”，谋取私利。正如戈登·塔洛克所言：“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。由此产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益。”[27]方法上的个人主义和经济人假设在政治市场上的应用表明，政府丝毫没有任何神秘之处，它是一个由凡人组成并像凡人一样易犯错误的机构。根本不存在一个全知全能和不偏不倚的“仁慈君主”———它既不像福利经济学家设想的那样，以公共利益的最大化为惟一目标；也不像凯恩斯主义设想的那样，是由一群精英统治和控制的“国家计划委员会”。
