二、美国福利行政正当程序的演进脉络

　　美国福利行政正当程序制度的直接宪法基础是美国宪法修正案第5条和第14条。前者颁布于1791年，规定任何人“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产”，指向的是联邦而非各州；后者颁布于1868年，规定任何一州“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。美国宪法的上述规定虽然适用范围有别，但在原理上是相通的，构成了完整的正当程序规范，在保护公民权利和规范政府权力方面发挥着重要作用。如有美国学者统计，最高法院在1787年至1866年间只审判了一件正当程序案件，之后数目增加，但涉及对象有阶段性的巨大变化：在1886年到1933年间到达最高法院的正当程序诉讼请求，五个中有四个涉及州政府行为；之后的罗斯福新政极大地改变了这种比例结构，从罗斯福新政到约翰逊总统的“伟大社会”（Great Society）施政期间，五个正当程序判决中有四个涉及联邦政府行为；“伟大社会”时期后，比例再次颠倒过来。[3]

　　上述数字的变化与福利行政的发展密切相关，在总体上揭示了福利行政正当程序的轨迹。福利行政是政府能动主义的直接产物。最高法院在1787年至1866年间只审判了一件正当程序案件，主要是因为那时候只有针对联邦的宪法第5条修正案，还没有针对各州的第14条宪法修正案，而联邦权力在那时相当有限，政府福利可谓少之又少，教会比政府承担了更多的救济任务。美国内战后，工业化进程加快，政府职能有所扩张，但在罗斯福新政前，在福利领域唱主角的是各州政府而非联邦政府，以至于在此期间的正当程序诉讼请求主要针对州政府行为。罗斯福新政特别是1935年《社会保障法》的颁布，标志着联邦政府从福利领域的边缘进入中心。如果说罗斯福新政奠定了美国福利行政的基础，那么，20世纪60年代肯尼迪总统发起的“向贫困宣战”运动与约翰逊总统发起的“伟大社会”运动则将美国的福利行政推向了高潮。在罗斯福新政后，福利行政不断发展。如1935年的《社会保障法》建立了“抚育未成年人家庭的援助”项目（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC），[4]联邦政府起初只对寡妇进行现金援助，后来将援助对象扩大到需要抚育未成年人的低收入家庭，包括父母生病、被解雇、离家出走或者残疾等情形。[5]在联邦政府积极作为的背景下，针对联邦政府行为的正当程序判决剧增也就不言而喻。至于“伟大社会”运动后，针对各州政府行为的正当程序诉讼再次兴起，不是联邦政府权力衰减使然，而是联邦更多地授权各州具体实施由联邦建立的各种计划和项目，特别是各种福利计划和项目。在再次兴起的诸多针对各州行为的正当程序诉讼中，1970年的戈德伯格案被普遍认为引发了“正当程序革命”和“权利革命”。在该案中，联邦最高法院抛弃了之前将福利作为特权而不是权利，因而不受宪法上正当程序保护的传统观点，认为个人的福利是法定权利(statutory entitlement)，受到宪法上正当程序的保护。[6]