4.政府法规与党的政策
政府法规与党的政策相辅相成，都是管理民间组织的权威性规范，共同构成中国公民社会的基本制度环境，这是中国公民社会制度环境的一个重要特征。从中央到地方的各级权力机关，党的领导机关和政府权力机关都担负着管理民间组织的责任。加强党对各类民间组织的领导，既是各级党委的职责，也同样是各级政府的职责。政府对民间组织的管理，从根本上说，也是为了改善和加强党对民间组织的领导。政府管理民间组织所依据的主要是国家的法律和行政性法规，党管理民间组织的主要手段则是党的相关政策，这些政策既体现为中共中央和各级党委的正式文件、指示、通知、公告、规定、办法、意见、条例、准则、决定等，也体现为非正式的党的各级领导人的批示、指示、讲话、文章等。与政府的法规一样，党管理民间组织的政策也自成体系。从纵向看，从中共中央到各级地方党委都有一系列关于规范和管理民间组织的政策文件；从横向看，党委的重要部门，如党委的办公厅（室）、组织部、宣传部、统战部等，根据各自的职责，都有权制定相关的管理性政策，近年来，这些党委领导部门分别根据中共中央相关文件的精神陆续发布了众多的政策性文件，成为管理民间组织的重要规范。
政府法规与党的政策一起构成了中国公民社会的基本制度环境，它们两者相互补充，各有侧重。一般地说，政府法规的主要职能是对民间组织进行日常性的审批登记和监督管理，而党的政策的主要作用则是对民间组织进行宏观调控，特别是在一些重要关头对民间组织做出鼓励、引导或限制的决定。例如，鉴于农村经济互助组织对提高农民生活水平的重要作用，中共中央近年来接连在相关文件中发布鼓励和扶持农民经济合作组织的政策；鉴于社团发展过多过滥和一定程度的失控情况，中共中央或中央办公厅分别于1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年相继发布了关于控制或规范民间组织发展的文件①。「相关文件可参阅中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅编《中国共产党党内法规选编》（法律出版社，1997年和2001年）；山东省民间组织管理局编《民间组织管理文件资料汇编》（山东大学出版社，2005年）。」在民间组织管理方面，政府法规与党的政策并存的格局，在相当程度上反映了当代中国政治中党与政府、法律与政策、人治与法治的特殊关系：一方面，建立法治国家既是载入党章的中国共产党的目标，也是载入宪法的国家的政治发展目标，各级党组织和党的领导人必须在宪法和法律范围内活动，人治正逐渐被法治取代，政策正日益让位于法律而在国家政治生活中成为从属于法律的管理工具；另一方面，实现法治国家的目标在中国还有很长的路要走，人治在社会政治生活中仍然起着极其重要的作用，政策的作用在许多情况下甚至超过法律。
5.制度剩余与制度匮乏
制度剩余与制度匮乏同时并存，是中国公民社会制度环境的又一特征。一方面，关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。例如，对许多民间组织的管理，不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定；一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法，不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了公民社会管理过程中的“制度剩余”。
制度剩余集中体现为政府民政主管部门与业务主管部门对同一民间组织的管理职能重叠。
按照现行的《条例》规定，民间组织的登记管理机关的监督管理职责有三项：（1）负责社会团体、民办非企业单位的成立、变更、注销登记；（2）对社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构实施年度检查；（3）对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题进行监督检查，对违反条例的行为给予行政处罚。民间组织的业务主管单位的监督管理职责有五项：（1）负责社会团体和民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体和民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；（3）负责社会团体和民办非企业单位年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体和民办非企业单位的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体和民办非企业单位的清算事宜。
不难发现，上述职能有明显的重复。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费；而且事实上，“制度剩余”也未必增强政府对民间组织的领导能力，相反，往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制，但实践证明，监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞。此外，业务主管单位的监管任务和责任均大于登记管理机关，但又不能因此收取任何费用，它们缺乏监管的动力；而一旦收取了民间组织定期上缴的“管理费”，又往往采取放任自流的态度。登记管理机关则因为有业务主管单位把“第一道关”，则容易疏忽日常的监管，最终使“双重管理”体制流于形式。
