民间结社，即公民组成民间团体，并以民间团体的成员单独地或集体地进行活动，通常被认为是典型的政治行为，必然会受到国家相关制度的约束。我们把国家用以规范和制约民间组织活动的所有正式的或非正式的准则，统称为公民社会的制度环境。它包括五个方面的内容：（1）宪法，作为国家的根本大法，宪法是公民社会合法性的基本来源；（2）法律，即国家关于民间组织的普通法律和专门法律；（3）行政法规，即政府行政管理部门关于民间组织的相关法令、条例、准则、规定、规章等；（4）党的政策，即作为执政党的中国共产党关于民间组织的决定、通告、通知、意见、办法、指示等；（5）非正式制度，即官方对民间组织的态度，包括各级党和政府领导人对民间组织及其活动的态度，以及散布于公民及政府中的影响民间组织活动和作用的各种“潜规则”。
公民社会受到制度环境的包围，它的每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响。
各种正式或非正式的规则，对作为公民社会主体的民间组织的各个方面发挥着这样或那样的作用，最终塑造着公民社会的形态、特征和在社会政治生活中的角色。我们把影响公民社会的制度分解成若干要素，通过对这些制度环境要素的分析，来认识现存的制度环境对中国公民社会的整体作用。这些制度环境要素主要有：对民间组织的定性和定位；关于民间组织的成立、登记或注册的规定；对各种民间组织的分类及分类管理措施；对民间组织的监管、控制、引导；对民间组织的财政政策，包括资助、税收、审计政策；干预民间组织的方式、方法、途径；对民间组织的扶持措施和激励政策；对民间组织的限制和处罚，包括准入、资格、特许、撤销或吊销等；党对民间组织的领导等等。
二、民间组织的定性和分类
对民间组织的性质和地位做出明确的界定，既是对有关法规的基本要求，也是制定相关政策的前提，而现行法规在这方面的缺陷极为明显。党和政府的文件以及相关法规，一般都把社会团体当作是党和政府联系群众的桥梁和纽带，同时肯定它的群众性、志愿性和非营利性。对民间组织的这一定性，基本上是合理的，但是没有指出社会团体的非政府性。这可能是出于对“非政府性”的误解，把“非政府性”曲解为与政府没有关系，或完全独立于政府，不受政府领导。事实上，这里的非政府性，主要是指它不属于党和政府的组织系统，相对独立于党政权力机关，而不是指它完全与政府没有关系。民间组织同样也可以由政府创立，受政府引导，得到政府资助。关于民间组织的定位，国务院《社会团体登记管理条例》分别作了这样的界定：“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》称：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”《基金会管理条例》指出：“本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定设立的非营利性法人”。①「引自国务院颁布《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，参见民政部官方网站法律法规：http ：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」上述条例及其他相关法规的界定，有着明显的不足。
其一，对民间组织的定位模糊不清。有些学者解释说，根据上述规定，社会团体与民办非企业单位的区别是，前者是会员制的互益型组织，后者是非会员制的公益型组织。这样的分析显然是模糊的，因为社会团体既有互益性的，也有公益性的，如中华慈善总会、中国红十字会等。还有归属于社会团体名下的许多行业协会，并非是公民自愿组成的，而是政府根据职能转变的需要而设立的。上述规定也难以划清民办非企业单位与基金会的界限，不少民办非企业单位也是利用“自然人、法人或者其他组织捐赠的财产”从事公益活动的“非营利法人”。此外，像基层的公民自治组织，如村民委员会和居民委员会，根据法律规定也是非政府组织，但在上述三类界定中并未得到反映。
其二，对民间组织的规定常常自相矛盾。按照上述界定，工会、青年团和妇联都是社会团体，但《公务员法》却明确规定，工、青、妇机关干部纳入国家公务员管理系统。按照上述规定，社会团体应当是公民的自愿组织，不应具备政府机关的科层性，其领导成员也不应具有行政级别。但党和政府的政策同时规定，不少社会团体及其领导完全享受相应的行政级别待遇，如中国科学技术联合会、中国作家协会、中国法学会、中国行政管理学会等。
