10月份的《通告》中规定,为降低国家援助对相关市场内的竞争者、其他行业以及其他成员国的竞争扭曲,欧盟委员会在对国家援助措施进行审查时要考虑下列标准:(一)客观标准和非歧视原则。成员国境内所有的金融机构以及在成员国有重大经营活动的机构都应包括在债务担保计划内。对金融机构的注资也应遵循类似的原则。(二)国家援助措施的临时性和有限性。国家援助是在欧盟金融市场功能受到破坏的特殊情况下实施的,属临时性的紧急措施。债务担保、注资规模等应限制在最小范围,如债务担保以小额存款为主。(三)制订相应的保障措施。包括:成员国的担保和注资计划需经欧盟批准;成员国每六个月对担保计划进行一次审议并将结果报欧委会;约束金融机构的行为,包括限制银行在广告中提及受到国家担保,禁止利用国家资金进行商业扩张、股权买卖以及为管理层安排新的股票期权等。欧盟还对成员国进行金融机构强制清算、本国中央银行资金及其他资金介入时应掌握的原则作出规定。[10]
12月份的指引重申了对银行的国家援助“不得导致受援助银行享有比没有接受援助的银行,如其他国家的银行,人为的更有利的竞争地位”。它为处理在危机中出现的两种不同情形的银行提供了进一步的指导:那些在根本上是健康的但需要暂时的援助来维持财务系统的流动性,以及那些由于承担了过多的风险而使其经营模式被破坏的,被委员会称为“濒临破产的银行”的银行。欧盟委员会始终坚持所有救助银行的措施都必须确保银行恢复更规范的贷款模式以便使更多的经济体而不仅仅只是银行受益。进一步的指引已在2009年3月份发布以确保依据国家援助规则由中央银行从银行购买被称为“有毒的”资产,例如,成员国不能带有歧视性而更偏重他们自己本国的银行。[11]
2.其他方面
显然,对竞争政策的坚守在这次金融危机中不仅限于国家援助控制,还覆盖了包括合并控制和卡特尔控制在内的其他各个领域。
在政府救市之外,为应对金融危机,企业通常会采取一些诸如大规模裁员、调整资产结构、兼并重组等自救措施。其中,兼并重组作为经营者集中的方式,由于其可能对市场的公平自由竞争秩序造成损害而受到反垄断法的规制。在金融危机席卷全球的混乱中,面对经济衰退的严峻形势,欧盟委员会仍然坚持对合并案件的审查。2008年欧盟委员会竞争总司接到347个合并案申报,而2007年这个数字是402。2009年,截至10月份,申报的合并案件为235起。这种减少并不是因为对合并控制的放松,而是由于金融危机造成的企业并购风潮的减弱。[12]虽然收到的合并申报减少,但相对地由于金融危机带来的产业结构的调整,欧盟委员会不得不面对更多复杂的合并。例如涉及高科技市场的Google与Double Click合并案,Tomtom与Tele Atlas合并案,IBM与Telelogic合并案。
欧盟委员会并没有基于某些利益,如金融稳定或者维持就业水平,而在欧盟层面上豁免反竞争的合并的裁量权,而在此次金融危机中它似乎也并没有遇到需要这种裁量权的情形。实际上欧盟委员会已经证明了运用现有的《欧盟合并控制条例》框架足以应对任何问题,例如破产企业保护的工具似乎并不经常被使用。在成员国层面上,在一些国家可能存在行政干预,例如英国的公共利益干预制度允许对Lloyds与HBOS合并的豁免。尽管如此,英国竞争当局也强调为了促进较快地从衰退中恢复,维护自由和不被扭曲的竞争秩序的重要性。和欧盟委员会一样,英国当局也认为考虑到不断变动的环境,包括当前的经济形势,即使对于受到危机冲击的行业例如地方和区域出版业而言现有的制度也已经足够灵活。在2009年3月克罗斯声称“我们认为合并控制条例能够应对在2009年抛给它的任何挑战。”[13]这也是欧盟委员会在危机期间仍然坚持依据现有规则进行合并控制的重要原因。
当然,在坚持适用现有的合并控制条例的同时,欧盟委员会也允许在具体实施过程中采取变通性措施,例如欧盟委员会声明,在“紧急情况或者没有假定的竞争影响的情况下”,将对《合并控制条例》第7条采取变通性的执行方式。[14]这体现了欧盟竞争政策在金融危机特殊背景下的适当的灵活性。
打击卡特尔一直是欧盟委员会工作的重点,即使在金融危机下也不曾改变,并在2007年开始加强了执法力度。2007年共通过了8项罚款决议,罚款总额达33. 3亿欧元,几乎是2002-2007年间罚款总额的一半。2008年通过了7项决议对34家企业加以处罚,罚金总额达22. 7亿欧元。而截至9月29日,2009年的两项决议对8家企业罚款总额达12. 4亿欧元,这一总额到10月11日已上升到16. 2亿欧元。[15]其中包括在10月7日对结成卡特尔以控制市场的六家电力设备生产商开出的6760万欧元的罚单。
更为引人注目的还有微软案和英特尔案。2008年2月27日欧盟委员会因美国微软公司拒不遵守2004年欧盟作出的反垄断决定而再次对微软公司处以8. 99亿欧元的罚款。这使微软公司成为欧盟反垄断历史上首家因为拒不执行欧盟委员会反垄断决定而受到处罚的企业,同时这也是截至当时欧盟委员会对单个企业开出的最大一笔反垄断“罚单”。但这个记录很快就被打破了。2009年5月13日欧盟委员会对世界最大的芯片制造商——美国英特尔公司处以10. 6亿欧元的罚款(相当于英特尔2008年净利润52. 92亿美元的三成),并要求英特尔公司停止其针对超威半导体公司(AMD)的不正当竞争行为。连续的重拳出击充分表明了欧盟在反垄断执法上的坚定立场。