无论是对广大消费者或环境污染的大型侵害事件，还是对女性、老人、未成年人、残疾等社会弱势群体的公共利益保护的问题，传统的诉讼形式都不能很好的解决问题。从本质上讲，诉讼“是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某类社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据。”[2]相对于一对一式的传统民事诉讼模式，公益诉讼突破了当事人适格理论并进而扩大了当事人的范围，以有效处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系，并且通过给予原告方以经济性资助等制度设计，来平衡双方当事人力量对比过于悬殊的实际情况，旨在依靠法院消除集团性侵害，为群体受害者或社会弱势群体提供更有实效性的援助。公益诉讼这种新型诉讼的出现正是新的诉讼需求产生的必然结果，是法律能动地适应社会变化的必然要求。
(二)核心推动因素：广泛的公民参与
对现代公益诉讼的产生和发展，我们不妨透过其所处社会的结构变迁，来深入挖掘其背后的推动因素。对于社会的变迁或现代化的进程，运用“国家——社会”的理论模型[3](或者说引入“市民社会”[4]的概念)来进行研究和剖析是最常用的方法。就国家方面而言，现代化意味着国家力量的增长，政治体系能力的提高；而从社会方面来看，现代化意味着社会力量的增长，社会力量对政治体系的参与及影响的扩大。由此，现代化的发展带来的必然结果是社会公共领域的不断扩大，国家与社会二元结构的进一步强化。
以美国为例，随着工业经济的不断发展，社会公共领域由于社会冲突的剧增以及民众干预的增强而逐渐扩大，民众参与的范围也随之大大扩展。与此同时，受到深植于美国文化的个人主义的影响，个体的权利意识日益高涨，公民的基本权利获得越来越多的关注，由此产生了美国历史上影响深远的公民权运动。由于公民参与的蓬勃发展，“各种社会运动、利益集团、群众性组织、政党甚至市政机构都努力扩大其政治领域，使国家更有利于像劳工、城市穷人、少数民族、妇女等这些被剥夺政治权利的人。毫无疑问，这一时期公民理想的实现程度是前工业社会无法想象的。”[5]公民权运动既是个人主义的一种反映，也是现代法文化的一种反映。诸如反种族歧视运动、女权运动、残疾人运动、种族和宗教团体运动等各种保护公民基本权利的运动结合在一起，席卷了整个工业社会，并于20世纪60年代达致颠峰，大大促进了公益诉讼的发展。对此，棚濑孝雄曾经指出，“美国虽然也在使用公益诉讼这个词，但它作为在现代社会中隶属于各个集团、信奉各种价值的人，为了维护其所信奉的价值、增进其集团利益，在政治领域中进行动员的同时来利用审判的一种方式，已融入到一般性的政治活动之中。”[6]
对于公益诉讼的产生发展以及相应的司法制度改革、法院工作的变化而言，广泛的公民参与无疑是其中最具推动力的核心因素。一方面，美国公益诉讼的主体从一开始就定位为个人，由其发挥“私人检察官”的作用，并且由公益律师和公益法团体予以协助。因此，各种制度和程序的设计也是考虑如何激发和促进个人提起公益诉讼。例如，公益诉讼一个重要的制度设计就是采取两、三倍赔偿的政策，来激发个人对利益的正当动机，鼓励公民的积极参与。另一方面，诉讼正逐渐成为团体组织和私人可能借以参与决定公共政策的一种工具，它不再那么专门地被看作是基于公认的规则维护个体权利要求的一种方法。[7]公益诉讼正是通过民间自治和民主参与的强化来保证法制适应社会需求的弹性。
