对检察机关行使民事公诉权范围的限定,也就是对检察机关提起或参加民事诉讼案件类型的限定。之所以限定案件范围,主要是基于如下原则的考虑:
其一,有限干预原则。我国检察机关是法律监督机关,有责任维护国家和社会利益,但主要是通过监督国家机关工作人员执法、守法,以保证国家法律正确、统一实施。但是,公诉只是检察机关法律监督权的一种方式,不是全部,检察机关还要兼顾其他职能。同时,因受人、财、物的局限,在客观上也不可能全面介入民事法律关系和诉讼领域。而且,基于公法和私法的区别,检察机关不能过多地干预民事领域的具体事务,所以,检察机关行使民事公诉权的范围不宜过宽。
其二,处分权原则。尊重意思自治和利益独立是市场经济体制的基本特征之一,市场经济主体有依法自由处分的权利,检察机关的干预不能影响当事人的自治性和处分权,因而只能有限介入。
其三,公益救济原则。公诉机关(或公诉人)没有自己的利益,也不代表某种特殊的或具体的利益,其代表的是国家和社会公共利益。只有在国家或社会公共利益需要救济的的特定情况下,即:当国家利益、社会公共利益或公序良俗受到民事违法行为的侵害,造成严重后果,而又无特定主体起诉或特定主体不起诉或不宜起诉等情况时,才能行使公诉权。如果相关主体已经起诉,则无须检察机关提起诉讼,但可以参加诉讼。其四,效率原则。既然基于公益,那么只有及时保护才能达到救济目的,因而行使公诉权时要考虑这种权益救济的可能性与现实性,这在一定程度上也是对民事公诉范围的一种限制或制约。
(二)检察机关民事公诉权的范围
根据上述原则,检察机关提起或参加民事诉讼的案件应当是限定在一定范围内的民事公益案件。公益诉讼有广义与狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护国家和社会公共利益而提起和进行的诉讼,既包括国家机关代表国家和社会利益而提起的诉讼,也包括团体或组织、公民个人为国家和社会利益,以国家或自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼仅仅指检察机关代表国家,以国家的名义提起的诉讼,我国目前只有刑事公诉属此列。从这个意义上可以把检察机关行使公诉权的民事诉讼作为狭义公益诉讼的一部分。也就是说,检察机关提起民事诉讼原则上应限制在涉及国家重大利益和重大社会公益的民事侵权事件。
1、国有资产保护案件及损害国家重大利益的其他案件。其中包括大、中型国有企业改制中引发的重大民事纠纷以及其他可能给国家、集体造成重大损失的民事侵权案件。如:掠夺式开采、利用自然资源,毁坏农田、森林等严重损害国家利益的案件。本来,国有资产流失案件应由行政机关解决,但鉴于我国目前的特殊情况,不得已要由检察机关代表国家干预。从实践中看,国有资产的流失主要是由于国有企业管理者、经营者利用“民事流转”手段牟取私利,化公为私,侵吞国家财产而造成的,因而不能指望这些企业法定代表人诉诸法律来挽回损失。目前我国虽然有专门的国有资产管理机构,但因为许多地方国有资产管理部门与当地政府之间或者职责关系不明,无法主张权利,或者没有独立地位而不具备诉讼权利能力,客观上形成国有资产无人保护的现实。同时因为某些地方政府及其职能部门,基于自身利益也参与了具体的民事、经济活动,其行为给国家利益造成重大损失,其本身也是追究对象。即使这些机构没有违法,由他们提起诉讼,也因其与被诉对象间的管理与被管理关系而可能影响到诉讼平等与公正原则。因此,建立民事公诉制度,由检察机关统一行使公诉权,更有利于保护国家所有权和社会公共利益。